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Storie scritte da Stefano Carbonara

L’ORIENTAMENTO DELLA CASSAZIONE CIRCA LA TASSAZIONE DEI CANONI RISCOSSI DALLE ADSP

ROMA – Mancano ancora i crismi dell’ufficialità ma, stando alle recenti indiscrezioni, sembrerebbe che la Commissione Europea stia considerando di avviare una procedura d’infrazione ai danni del Governo Italiano per effetto della mancata tassazione dei canoni – concessori ed autorizzativi – riscossi dalle Autorità di Sistema Portuale (ADSP). Secondo l’esegesi di Bruxelles la natura dell’attività di riscossione dei canoni da parte delle ADSP sarebbe strettamente economica e, pertanto, soggetta ad imposizione fiscale onde evitare fenomeni di alterazione della libera concorrenza.

Nell’attesa di un pronunciamento ufficiale da parte di Bruxelles, sarebbe il caso, almeno per il momento, di soffermarsi sull’orientamento in materia finora manifestato dalla Suprema Corte di Cassazione sulla scorta di alcuni contenziosi sorti, nell’ultima decade, tra le allora Autorità Portuali e l’Agenzia delle Entrate.

Si tratta di un orientamento giurisprudenziale formatosi in seguito al riconoscimento, da parte della Suprema Corte di Cassazione a Sezioni Unite (v. pronuncia n. 17930 del 2013), della natura delle Autorità Portuali quali “Enti pubblici non economici” e che ha visto il suo momento di massimo fulgore nelle pronunce n. 4925 e n. 4926 del 2013: in queste due sentenze, difatti, i giudici di Cassazione hanno riscontrato per la prima volta, pur con qualche riserva, la non assoggettabilità ad imposizione fiscale dei canoni – concessori ed autorizzativi – riscossi dalle Autorità Portuali.

Gli Ermellini sono giunti ad una siffatta conclusione grazie ad un’attenta opera di individuazione delle funzioni e dei compiti attribuiti ex lege alle Autorità Portuali (oggi ADSP). Quest’ultime, ai sensi della Legge n. 84/1994, sono munite dei poteri pubblicistici di coordinamento, indirizzo, programmazione, promozione e controllo delle attività produttive portuali.

Così come rilevato sia dalla Corte dei Conti che dal Consiglio di Stato, le modalità di reperimento dei finanziamenti nonché le attività delle Autorità Portuali – oggi ADSP – evidenziano lo svolgimento, da parte di queste ultime, di funzioni che “solo in minima parte potrebbero ricondursi allo schema della prestazione di servizi a terzi, dietro pagamento di un corrispettivo, e che risultano, invece, preordinate al conseguimento di finalità di interesse pubblicistico”. In sostanza le Autorità Portuali, così come le odierne ADSP, mancherebbero di alcuna finalità lucrativa in quanto non agiscono per la produzione di un utile ma si limitano a conseguire il pareggio tra costi e ricavi.

Certamente una simile qualificazione economica ed organizzativa delle Autorità Portuali – oggi ADSP – non può non incidere sull’assetto fiscale delle stesse; a riprova di ciò, difatti, la Legge Finanziaria del 2007 ha previsto, specificatamente all’articolo 1, comma 993, che “gli atti di concessione demaniale rilasciati dalle Autorità Portuali, in ragione della natura giuridica di Enti pubblici non economici delle Autorità medesime, restano assoggettati alla sola imposta proporzionale di registro e i relativi canoni non costituiscono corrispettivi imponibili ai fini dell’ imposta sul valore aggiunto”.

Secondo l’interpretazione fornita, nei contenziosi degli scorsi anni, da parte dell’Agenzia delle Entrate, la sopraccitata norma non avrebbe detto alcunché circa la tassabilità ai fini IRPEG dei canoni riscossi dagli Enti portuali e, tra l’altro, nessuna disposizione in particolare avrebbe potuto vietare al Legislatore tributario di effettuare il prelievo IRPEG sui redditi prodotti da un Ente pubblico non economico.

Dal canto suo la Suprema Corte di Cassazione ha invece rilevato come, ai fini dell’applicazione IRPEG in capo agli Enti pubblici economici, occorresse discernere l’attività commerciale da quella istituzionale degli stessi enti. In tal senso il DPR n. 917 del 1986 – Testo Unico delle Imposte sui Redditi – prevede, precisamente all’articolo 74, co. II, lett. A) che “…non costituiscono esercizio di attività commerciale…A) l’esercizio di funzioni statali da parte di enti pubblici…”.

Al contrario di quanto sostenuto dall’Agenzia delle Entrate il sopraccitato articolo 1, comma 993, va interpretato nel senso che “esonera (e non esclude) dal pagamento IRPEG gli Enti pubblici non economici solo per quanto attiene alle attività istituzionali mentre, per le ipotesi che non vi rientrano, si applicano le rispettive norme disciplinanti le specifiche imposte”.

All’esito di questo ragionamento, pertanto, gli Ermellini hanno affermato il principio di diritto secondo cui “le attività di natura commerciale o meno degli Enti pubblici non economici non sono assoggettabili a imposizione quando essi agiscono nella loro veste di pubblica autorità in quanto soggetti di diritto pubblico, mentre sono assoggettate a tributo quando l’ente agisce come soggetto di diritto privato”.

Per quel che riguarda la riscossione dei canoni – concessori ed autorizzativi – da parte degli Enti portuali, quest’ultimi agiscono nella loro veste di Pubblica Autorità in quanto svolgono una attività funzionale e correlata all’interesse pubblico di corretto funzionamento delle aree portuali. Gli Enti portuali, difatti, dispongono, in tema di rilascio delle concessioni demaniali, di una discrezionalità vincolata al controllo del MIT (Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture): si pensi, ad esempio, all’approvazione delle deliberazioni di rilascio della concessione demaniale da parte del MIT così come ai poteri sanzionatori e/o di vigilanza attribuiti ex lege agli Enti portuali nei confronti dei concessionari per tutta la durata del rapporto concessorio. Spetterà ora al nuovo esecutivo difendere le sopraccitate ragioni dinanzi al tavolo comunitario e, ancora una volta, sarà decisiva la minuziosa opera di interpretazione del diritto interno e sovranazionale; “à la guerre comme à la guerre”.

 

Stefano Carbonara

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LA LIBERALIZZAZIONE DEL TRASPORTO PUBBLICO LOCALE: IL CASO DELLA LAGUNA DI VENEZIA

VENEZIA – Verso la fine dello scorso anno il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 5943 del 18 dicembre, è stato chiamato ad esprimersi circa la legittimità del trasporto pubblico locale nella laguna di Venezia. L’occasione è stata fornita da un progetto del 2014, con cui il Comune di Venezia aveva deliberato di affidare in house ad una società locale il complesso dei servizi urbani di trasporto locale e di assegnare, invece, mediante gara, i servizi di linea di navigazione minimi ed aggiuntivi (pari al 10% dei servizi oggetto di affidamento) tra il centro storico ed i terminal marittimi ed aeroportuali.

Il progetto venne successivamente deliberato dall’Ente di Governo del TPL (Trasporto Pubblico Locale) del Bacino di Venezia e, suscitando i malumori di un operatore locale attivo nel trasporto commerciale, finì per essere impugnato da quest’ultimo dinanzi al TAR Venezia. All’inizio del 2017 il Tribunale Amministrativo ha respinto il gravame e così le doglianze dell’operatore privato sono finite sul tavolo del Consiglio di Stato a Palazzo Spada.

Anche quest’ultimo ha ritenuto infondata l’impugnativa dell’operatore privato ma, ciononostante, ha inteso sfruttare tal circostanza al fine di chiarificare il regime normativo applicabile al trasporto pubblico locale. Occorre innanzitutto rimarcare come il TFUE (Trattato sul funzionamento dell’UE) preveda, in materia di trasporti, una “liberalizzazione limitata”. Tale previsione, del resto, appare coerente con la Direttiva 2006/123/CE (l’arcinota “Bolkestein”) la quale, specificatamente all’articolo 17, esclude dal proprio ambito di applicazione “i servizi di interesse economico generale nel settore dei trasporti”.

Anche nel Belpaese l’ordinamento giuridico si è mosso nel solco della Direttiva Bolkestein, recepita dal D.Lgs. n. 59/2010, sebbene il Legislatore, già con il Regolamento n. 1370 del 2007, avesse manifestato in linea di principio la propria disponibilità ad una estensione delle liberalizzazioni anche al settore dei trasporti.

Tra l’altro, negli scorsi anni, la giurisprudenza nostrana ha statuito come i servizi di trasporto non siano soggetti per intero al regime della concorrenza anche in base ad una norma generale quale l’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE secondo cui “i servizi di interesse generale sono sottoposti alle regole della concorrenza nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento della specifica missione loro affidata”.

Come è noto nel nostro ordinamento la materia dei trasporti, ad eccezione di alcune ipotesi, compete alla competenza legislativa regionale esclusiva. Nel caso della Regione Veneto la legislazione in materia risiede nella Legge regionale n. 25 del 1998 la quale, specificatamente all’articolo 4, distingue tra servizi di trasporto “programmati” e servizi di trasporto, invece, “autorizzati”: i primi sono assegnati mediante procedura ad evidenza pubblica da parte dell’amministrazione pubblica a meno che quest’ultima “non preferisca gestirli direttamente o mediante il modello della società in house”; i secondi, invece, sono tutti quei servizi “esercitati da imprenditori privati in base ad una autorizzazione amministrativa”.

In sostanza il sistema di trasporto locale modellato dalla legislazione veneta prevede la convivenza sia di un trasporto pubblico, finanziato dall’amministrazione pubblica, che di un trasporto privato costituente un’attività d’impresa ed operante secondo le regole del mercato.

Orbene, nella vicenda in esame, le doglianze dell’operatore privato si basavano prettamente sulla presunta incompatibilità del sistema di trasporto veneziano rispetto all’articolo 12 del D.L. n. 223 del 2006 (Decreto Bersani sulle liberalizzazioni) secondo il quale “fermi restando i principi di universalità, accessibilità ed adeguatezza dei servizi pubblici di trasporto locale ed al fine di assicurare un assetto maggiormente concorrenziale delle connesse attività economiche, i comuni possono prevedere che il trasporto di linea di passeggeri accessibile al pubblico sia svolto anche dai soggetti in possesso dei necessari requisiti tecnico-professionali ecc.”.

Secondo l’interpretazione di Palazzo Spada quest’ultima norma è da intendersi nel senso che “i comuni hanno la facoltà (e non l’obbligo) di valutare, secondo il loro discrezionale apprezzamento, se liberalizzare, in tutto o in parte, il servizio di trasporto di che trattasi”. Nella vicenda in esame tale facoltà non è stata esercitata dal Comune di Venezia e, pertanto, gli operatori privati operanti nel trasporto commerciale non possono avanzare alcuna contestazione.

 

Stefano Carbonara

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ADSP DEL MAR ADRIATICO MERIDIONALE: EMANATO IL REGOLAMENTO D’USO DELLE AREE DEMANIALI MARITTIME

BARI - Lo scorso 15 marzo l’ADSP (Autorità di Sistema Portuale) del Mar Adriatico Meridionale si è pionieristicamente dotata di un “Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime”: si tratta del primo testo normativo che, a distanza di quasi ventiquattro anni dall’entrata in vigore dell’art. 18, L. n. 84/1994, regolamenta in una regione del Belpaese l’assentimento in concessione delle aree demaniali e delle banchine portuali.

Il Regolamento, già divenuto operativo per effetto dell’ordinanza ADSP n. 5/2018, recepisce gli orientamenti della “tanto attesa” Direttiva del Ministero dei Trasporti sulle concessioni demaniali che, nonostante le recenti annunciazioni di Graziano Delrio, continua ancora a non veder luce: l’iniziativa del Dicastero, difatti, si è imbattuta in più di qualche cul de sac per via delle rimostranze finora manifestate sia dal Consiglio di Stato (v. parere n. 1505 del 27 giugno 2016) che dal Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Il corpus del Regolamento, composto da 43 articoli e da 6 allegati, risente delle indicazioni dettate in materia dal Ministero dei Trasporti e si rivolge ad un’ampia platea di istanze concessorie: si pensi, difatti, alle concessioni demaniali aventi durata quadriennale e non, alle concessioni finalizzate allo svolgimento di operazioni portuali, alle concessioni destinate ad attività diportistiche così come a quelle riguardanti “depositi costieri, oleodotti ed opere connesse nonché la realizzazione di impianti bunker e distribuzione carburanti” (v. art. 15). Tra l’altro non manca, a partire dall’articolo 17 del presente Regolamento, la normazione di ulteriori fattispecie concessorie (ad esempio, le cosiddette “domande di subingresso” ecc.).

Il Regolamento, rispettivamente all’articolo 12, presta parecchia attenzione al tema della comparazione d’istanze concorrenti: “in caso di ricezione di più domande di concessione” la Commissione di cui all’articolo 23 (composta dal Segretario Generale dell’ADSP e/o da un suo delegato nonché da 4 componenti in rappresentanza dei settori tecnico, finanziario e legale dell’ADSP) dovrà compiere, tenuto conto del “più rilevante interesse pubblico”, una comparazione tra le istanze ricevute al fine di garantire “la più proficua utilizzazione della concessione stessa”.

La procedura di comparazione verrà avviata persino nell’ipotesi in cui la concorrenzialità delle domande dovesse riguardare “anche solo una parte delle aree richieste in concessione” e terrà conto, previo riconoscimento di un punteggio ad ogni singolo istante, di molteplici “criteri e pesi” adattabili alle circostanze del caso: pensiamo, ad esempio, “alla natura ed alla rilevanza dell’infrastruttura, alla sua coerenza sia rispetto al Piano Strategico Nazionale della Portualità e della Logistica che alle indicazioni del POT/PRP, all’impatto ambientale e visivo, al numero degli addetti da occupare, al possesso di certificazioni di qualità di gestione e/o ambientali, alle esperienze pregresse ricoperte dall’istante” ecc.

Nell’ipotesi in cui – prosegue il Regolamento all’articolo 12 – “non ricorrano ragioni di preferenza tra i candidati, la scelta della Commissione verrà operata in base alla procedura negoziata ex art. 62 del D.Lgs. n. 50/2016 (Codice degli Appalti)”. Proprio su tal punto l’ADSP del Mar Adriatico Meridionale ha dimostrato di aver recepito le indicazioni del Consiglio di Stato il quale, nel parere interlocutorio dell’allora 2016, aveva lamentato l’assenza di qualsivoglia menzione delle procedure negoziate all’interno dello schema di regolamento ministeriale delle concessioni demaniali.

Per quel che concerne, invece, la misura dei canoni concessori (contenuta negli Allegati n. 5 – 6), il Regolamento ha statuito come quest’ultimi troveranno applicazione – ad eccezione delle occupazioni di breve durata e di quelle previste per la sosta di “navi inoperose” – “a partire dal 01 gennaio 2020 e per i soli atti concessori rilasciati a partire da tale data”. I canoni tabellari risentiranno dell’applicazione dell’indice ISTAT e potranno essere assoggettati ad eventuali riduzioni (nell’ipotesi di cospicui investimenti privati e/o di eventi straordinari) e/o rateizzazioni.
La durata delle concessioni demaniali, infine, verrà limitata a quattro anni ad eccezione di tutte quelle ipotesi, valutabili nel caso concreto, riguardanti la realizzazione di opere di difficile rimozione nonché l’esborso, da parte del concessionario, di notevoli investimenti (v. art. 37).

 

Stefano Carbonara

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IL TAR TOSCANA E LA MISURA DEL CANONE CONCESSORIO

LIVORNO – Nelle scorse settimane il TAR Toscana si è pronunciato in tema di misura del canone concessorio; lo ha fatto con la sentenza n. 382 del 2018 che, recependo i dettami in materia della Consulta, ha posto fine ad un lungo e spinoso contenzioso riguardante la struttura diportistica denominata “Marina Cala de’ Medici”.

Correva l’anno 1999 ed una società presentò una istanza di concessione, di durata cinquantennale, finalizzata alla costruzione e gestione di un porto turistico tra le località di Castiglioncello e Rosignano Marittimo (Livorno). La struttura venne effettivamente realizzata e dieci anni più tardi l’amministrazione locale di Rosignano Marittimo determinò, per effetto del nuovo quadro normativo, un iperbolico aumento del canone concessorio ai danni del gestore del marina.

Difatti la Legge Finanziaria 2007 – rispettivamente all’articolo 1, comma 251 e 252 – aveva innovato i criteri di determinazione dei canoni annui sia per le concessioni demaniali turistico-ricreative che per quelle finalizzate alla realizzazione di strutture da diporto: il Legislatore aveva disposto che gli incrementi – giustificati prettamente da esigenze di economia pubblica – sarebbero intervenuti sia per i rapporti concessori già in fieri che per quelli futuri.

Per di più aveva debuttato, accanto all’originario canone tabellare, un nuovo criterio commisurato ai valori di mercato per tutte quelle concessioni – come nella vicenda in esame – comprensive di strutture destinate ad attività commerciali, terziario-direzionali e di produzione di beni e servizi.

In quest’ultima ipotesi l’entità del canone sarebbe stata parametrata sulla misura dei beni demaniali – realizzati o realizzandi – oggetto della concessione e ciò avrebbe comportato enormi squilibri per moltissimi concessionari gestori di strutture diportistiche. Il nuovo meccanismo, in sostanza, avrebbe condotto ad un incremento stellare dei canoni concessori e, tra l’altro, non avrebbe operato alcuna distinzione tra chi, ricevendo un bene demaniale, realizza a proprie spese una infrastruttura e chi, invece, riceve in concessione un bene sul quale già insiste una struttura realizzata da terzi.

Pur di scongiurare tali pericoli il concessionario gestore del “Marina Cala de’ Medici” era immediatamente ricorso al TAR Toscana il quale, investito della problematica, aveva inteso porre questione di legittimità costituzionale del sopraccitato articolo 1, comma 252, in relazione agli articoli 3 e 41 della Costituzione.

L’intervento della Consulta, concretizzatosi nella pronuncia n. 29 del 2017, è riuscito nell’intento di fornire la giusta esegesi dell’articolo in questione (articolo 1, comma 252), ritenendo possibile la parametrazione del canone sull’effettiva misura dei beni demaniali “soltanto per tutte quelle opere costituenti pertinenze demaniali marittime che già appartengono allo Stato. Nelle concessioni che prevedono la realizzazione di infrastrutture da parte del concessionario il pagamento del canone riguarda soltanto l’utilizzo del suolo e non anche i manufatti, sui quali medio tempore insiste la proprietà superficiaria dei concessionari e lo Stato non vanta alcun diritto di proprietà”. Ad ogni modo, stante l’interpretazione della Consulta “va esclusa l’applicabilità dei nuovi criteri, commisurati ai valori di mercato, alle concessioni non ancora scadute che prevedono la realizzazione di impianti e di infrastrutture da parte del concessionario, ivi incluse quelle rilasciate, come nel caso in esame, prima del 2007”.

Siffatte argomentazioni, venendo all’attualità, non potevano che trovare collocazione nel recente pronunciamento del TAR Toscana il quale, accogliendo le ragioni dei gestori del “Marina Cala de’ Medici”, ha finanche statuito sull’aggiornamento dei canoni concessori agli indici ISTAT – così come disposto dalla Legge Finanziaria del 2007 – fissandone la decorrenza della rivalutazione a partire dal 01 gennaio 1998 (v. articolo 10, comma 1, Legge n. 449 del 1997).

 

Stefano Carbonara

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SULL’AUTONOMIA DEL PARERE DELLA SOPRINTENDENZA RISPETTO ALLA CONCESSIONE DEMANIALE MARITTIMA

CATANZARO – Poche settimane or sono il Consiglio di Stato si è pronunciato sull’autonomia del parere della Soprintendenza, prodromico al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, rispetto alla concessione demaniale marittima; lo ha fatto con la pronuncia (rispettivamente, la n. 1146 del 23 febbraio scorso) in riforma della sentenza n. 2227/2016 del TAR Calabria, Catanzaro.

Nell’allora 2014 un operatore privato aveva ottenuto il rilascio di una concessione demaniale marittima finalizzata alla realizzazione di uno stabilimento balneare in un’area sottoposta a vincolo ambientale-paesaggistico; nello specifico, il titolo concessorio disponeva, sulla scorta di alcune prescrizioni contenute nella distinta autorizzazione paesaggistica, l’utilizzo e l’occupazione dell’area demaniale limitatamente al periodo estivo (01 giugno/30 settembre).

Tuttavia, soltanto due anni più tardi, l’amministrazione comunale di riferimento, adducendo l’abusiva occupazione del suolo demaniale, aveva disposto ai danni dell’operatore privato l’immediato sgombero dell’area in concessione nonchè la demolizione dello stesso stabilimento balneare: in particolar modo la Pubblica Amministrazione si era doluta del fatto che l’operatore privato, nei due anni precedenti, non avesse provveduto a rimuovere la struttura balneare al termine di ogni stagione estiva contravvenendo così alle prescrizioni della stessa autorizzazione paesaggistica.

Dal canto suo l’operatore privato, perorando l’assoluta indipendenza del titolo concessorio rispetto all’autorizzazione paesaggistica, aveva inteso adire il TAR Calabria, Catanzaro il quale, per giunta, aveva respinto il suo ricorso.In tal modo si è giunti al coevo pronunciamento del Consiglio di Stato che, rigettando le tesi del concessionario, ha voluto rimarcare come “in tema di autorizzazione paesaggistica il parere della Soprintendenza è vincolante (art. 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio) tanto da costituire atto distinto e presupposto della concessione o degli altri titoli legittimanti l’intervento edilizio”.

“La concessione demaniale, pur consentendo in astratto il mantenimento per l’intero anno di una struttura balneare, rimane in concreto assoggettata alle prescrizioni – contenute sia nel parere della Soprintendenza che nell’autorizzazione paesaggistica – che ne dispongono, invece, la rimozione delle opere al termine di ogni stagione estiva”. Tra l’altro “l’occupazione e l’uso, limitatamente al periodo estivo, di un’area demaniale non risultano contrari ai principi di proporzionalità e ragionevolezza atteso che il carattere stagionale dell’atto di assenso si giustifica anche alla luce del bilanciamento degli interessi rilevanti ed in considerazione del rilievo che l’incidenza sull’ambiente dello stabilimento balneare è comunque temporalmente limitata”.

Né, conclude il Consiglio di Stato, i concessionari possono lamentare lesioni da legittimo affidamento nell’ipotesi in cui una Pubblica Amministrazione, come nel caso di specie, non abbia tempestivamente richiesto, al termine di ogni stagione estiva, la rimozione delle strutture e dei manufatti insistenti sull’area demaniale: l’operatore privato ha, difatti, l’obbligo giuridico di svolgere la propria attività imprenditoriale nella consapevolezza sia dei titoli abilitativi rilasciati a suo favore che delle relative prescrizioni ivi previste.

 

Stefano Carbonara

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Il CONSIGLIO DI STATO SU PROROGA DI CONCESSIONI DEMANIALI MARITTIME PER PUNTI DI ORMEGGIO

BRINDISI – Ancora una volta il Consiglio di Stato, negli ultimi giorni del 2017, è intervenuto sul regime di proroga legale delle concessioni demaniali marittime aventi ad oggetto punti d’ormeggio per unità da diporto. La pronuncia giurisdizionale – si tratta della sentenza n. 6137/2017 – trae origine da un contenzioso manifestatosi tra un operatore privato ed il Comune di Portici nell’area denominata “Porto del Granatello” che, a partire dal decennio scorso, è stata interessata da una ragguardevole opera di rigenerazione e riqualificazione urbana.

Correva l’anno 2010 ed una società porticese, titolare di un punto d’ormeggio per unità da diporto, contestò alla Regione Campania la mancata proroga della propria concessione demaniale marittima in scadenza. Nello specifico l’operatore privato sosteneva come anche la concessione di punti d’ormeggio beneficiasse della proroga prevista dall’allora regime normativo – trattasi dell’articolo 10 della Legge n. 88/2001 – secondo cui, in via generale, “le concessioni demaniali marittime hanno durata di sei anni.

Alla scadenza si rinnovano automaticamente per altri sei anni e così successivamente ad ogni scadenza”.D’altro canto la Regione Campania, disconoscendo la sopraccitata previsione normativa, motivò il proprio diniego all’operatore privato a causa di una istanza concessoria, interessante il medesimo specchio acqueo e terrestre, presentata dal Comune di Portici.Prese così avvio la querelle giudiziaria che in un primo momento, al cospetto del TAR Campania, vide vincitore l’operatore privato sia ai danni della Regione Campania che del Comune di Portici: nello specifico il tribunale di prime cure ritenne che anche le concessioni di punti d’ormeggio fossero equiparabili alle concessioni demaniali aventi finalità turistico-ricreative e pertanto, al pari di quest’ultime, avrebbero dovuto beneficiare della sopraccitata proroga sessennale. Tra l’altro il TAR Campania sostenne che la concessione in oggetto avesse finalità turistico-ricreative sulla base di mere considerazioni di carattere “teleologico”.

Le suddette argomentazioni non convinsero affatto il Comune di Portici e così si è giunti al recente pronunciamento del Consiglio di Stato che, ribaltando gli esiti della controversia, ha voluto puntualizzare una serie di riflessioni. Innanzitutto, rilevano i supremi giudici amministrativi, i punti d’ormeggio per unità da diporto non possono essere oggetto di concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative: già nell’allora 2003 – v. articolo 13 della Legge n. 172 – il Legislatore si mostrò alquanto perentorio nel differenziare le concessioni demaniali aventi finalità turistico-ricreative da quelle riguardanti i cosiddetti punti d’ormeggio, i porti turistici e gli approdi.

Nè il Legislatore – prosegue il Consiglio di Stato – ha inteso unificare le due categorie concessorie quando, con la Legge di stabilità 2013, il governo Monti ha rinviato al 2020 l’entrata in vigore della Direttiva Bolkestein: in quella sede, difatti, Palazzo Chigi limitò la suddetta proroga legale alle sole concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative né si verificò alcun fenomeno di cosiddetta interpretazione autentica. Quest’ultimo, precisa il Consiglio di Stato, “è costituzionalmente legittimo nel solo caso di obiettiva incertezza del testo legislativo” e tale incertezza non è ravvisabile ogni qualvolta il Legislatore ha definito l’operatività di una norma di legge.

 

Stefano Carbonara

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Le infrastrutture portuali e il dibattito pubblico secondo il Codice degli Appalti

BRINDISI – Poco prima di licenziarsi dal Parlamento, nei primi giorni di dicembre dello scorso anno, il Governo Gentiloni ha inteso sottoporre a parere parlamentare lo schema del c.d. “Regolamento concernente modalità di svolgimento, tipologie e soglie dimensionali delle opere sottoposte a dibattito pubblico”.

Si tratta di un regolamento con cui il Legislatore, in attuazione della previsione di cui all’art. 22, comma 2, del Codice degli Appalti, ha voluto estrinsecare i criteri di operatività della procedura di dibattito pubblico rispetto a tutte quelle “grandi opere infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale aventi impatto sull’ambiente, sulle città e sull’assetto del territorio”.

Al fine di migliorare la qualità della progettazione e l’efficacia delle decisioni pubbliche, i progetti di fattibilità delle grandi opere infrastrutturali ovvero i documenti di fattibilità delle alternative progettuali dovranno essere giocoforza sottoposti alla procedura del dibattito pubblico mediante il coinvolgimento di tutti i soggetti portatori di interesse.

Secondo le intenzioni del Legislatore, anche le infrastrutture portuali – da intendersi quali porti marittimi commerciali, porti per la navigazione interna accessibili a navi di stazza superiore a 1350 tonnellate, terminali marittimi ed opere funzionalmente connesse – saranno sottoposte alla procedura del dibattito pubblico. Nello specifico saranno interessate tutte quelle opere portuali – si legge nell’allegato 1 al sopraccitato regolamento – “che comportano una superficie interessata dall’intervento superiore a 150 ettari e comunque con un valore di investimento complessivo superiore a 200 milioni di euro al netto di IVA del complesso dei contratti previsti”.

Tra l’altro, restando nell’alveo degli interventi “marittimi”, la procedura del dibattito pubblico interesserà anche gli interventi per la difesa del mare ed, in particolar modo, “le piattaforme di lavaggio delle acque di zavorra delle navi”.Al contrario, stante l’attuale formulazione del regolamento, la procedura di dibattito pubblico sarà esclusa nelle ipotesi di grandi progetti di difesa nazionale ed in quelle riguardanti interventi di manutenzione, ordinaria e straordinaria, restauri, adeguamenti tecnologici e completamenti nonché nel caso, infine, in cui l’opera sia stata già sottoposta a consultazione pubblica sulla base della Legislazione comunitaria.

Nel dettaglio, la procedura di dibattito pubblico verrà introdotta dalle amministrazioni aggiudicatrici o dall’ente aggiudicatore delle opere infrastrutturali; nell’ipotesi in cui, invece, le opere infrastrutturali fossero dimensionalmente inferiori di un terzo rispetto a quelle di cui al sopraccitato allegato 1 del regolamento, ebbene il dibattito pubblico verrebbe intavolato su richiesta di vari soggetti pubblici (ad esempio, Enti Locali, Regione, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministeri ecc.).

Il dibattito pubblico si svolgerà nelle fasi iniziali di elaborazione di un progetto di un’opera o di un intervento (non potrà pertanto svolgersi oltre l’avvio della c.d. fase di progettazione esecutiva) ed avrà una durata massima di 4 mesi – prorogabile di ulteriori due mesi in casi di “comprovata necessità” – decorrenti dalla pubblicazione, da parte dell’ente aggiudicatario e/o dall’amministrazione aggiudicatrice del c.d. Dossier di progetto.

L’eventuale inosservanza di principi, regole e condotte alla base della suddetta procedura di dibattito pubblico sarà monitorata costantemente da un’apposita commissione nazionale a tal uopo costituita in seno al MIT (Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti): sarà composta dai rappresentanti –  eletti per un quinquennio – nominati, rispettivamente, dal MIT, dal Presidente del Consiglio dei Ministri, dalla Conferenza Unificata nonché dai Ministeri, rispettivamente, dell’Ambiente, dello Sviluppo Economico, della Giustizia, della Salute ed, infine, dal Ministro per i beni e le attività culturali e del Turismo.

 

Stefano Carbonara

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Il FENOMENO DELLA “ILLUSIONE MOTORIA” NELL’IPOTESI DI UN SINISTRO MARITTIMO

BRINDISI – Era il 3 dicembre 2015 e la nave PCC (i.e.: pure car carrier) denominata “City of Rotterdam” mollava gli ormeggi nel porto inglese di Immingham a poco più di 180 miglia a nordest di Londra; l’alta marea e le forti correnti del nord complicavano non poco la manovra d’uscita della nave dal porto. Nello stesso frangente il Ro-Ro “Primula Seaways” della compagnia danese DFDS dirigeva la prua, ad una velocità di circa 14 nodi, verso l’ingresso del porto di Immingham.

C’era il potenziale rischio che, a causa delle pessime condizioni meteo-marine, le due navi potessero impattare sicchè i locali operatori VTS, monitorando la situazione, chiesero ai ponti di comando delle rispettive navi di modificare le proprie rotte. Nonostante una serie di evoluzioni compiute dal comando della “City of Rotterdam”, le due navi collisero riportando a loro volta seri danni di natura milionaria.

Fu allora che il MAIB (i.e.: Marine Accident Investigation Branch), l’organo investigativo più famoso indipendente del Ministero dei Trasporti britannico, avviò le sue indagini sul caso; l’epilogo delle stesse è emerso soltanto pochi giorni or sono al termine del procedimento giudiziario in cui erano coinvolti, rispettivamente, il comandante ed il pilota della “City of Rotterdam”.

Secondo gli osservatori del MAIB sarebbe stato il temporaneo stato di disorientamento del pilota e di tutto il ponte di comando della “City of Rotterdam” a determinare la collisione con la “Primula Seaways”: il pilota avrebbe sofferto di una sorta di illusione ottica (nello specifico, una illusione motoria) a causa della particolare struttura semicircolare del ponte di comando che non consente di scorgere né la prua né la carena della nave. In pratica la conformazione del ponte di comando segue la particolare forma emisferica della prua, così concepita al fine di ridurre la resistenza al vento nonché il consumo di carburante. Ne deriva che soltanto il finestrino centrale sul ponte di comando guarda in direzione della prua mentre le restanti finestre non seguono l’asse longitudinale della nave.

Difatti le evidenze probatorie estratte dal sistema di registrazione dei dati di viaggio della nave paiono andare verso la medesima ricostruzione dei fatti prospettata dal MAIB. Anche un uomo dalle consolidate esperienze e capacità per mare – il pilota ed il comandante della “City of Rotterdam” hanno all’attivo oltre trent’anni di navigazione – avrebbe trovato più di qualche difficoltà in una circostanza simile.

Sono queste, in conclusione, le motivazioni che hanno spinto il Giudice del Tribunale di contea di Kingston upon Hull – Sir Jeremy Richardson – a limare verso il basso la responsabilità del pilota e del comandante della “City of Rotterdam” per avvenuta violazione, rispettivamente, del “Pilotage Act” del 1987 nonché del “Merchant Shipping Act” del 1995; ad ambedue i responsabili è stata concessa la sospensione condizionale della pena detentiva pari a quattro mesi.

D’altro canto Bureau Veritas, l’ente di classificazione francese della “City of Rotterdam” ha imposto alla proprietà della stessa di eliminare una serie di irregolarità strutturali, alcune di esse, peraltro, già note al costruttore navale in sede di progettazione: pensiamo, ad esempio, all’inclinazione dei finestrini sul ponte di comando, ritenuta difforme rispetto alle regole V/22 della Convenzione SOLAS; anche il posizionamento sul ponte di comando dei vari indicatori – monitorati dal timoniere – così come del sistema radio VHF è stato giudicato violativo delle regole V/19 e IV/6 della Convenzione SOLAS.
Stefano Carbonara© Riproduzione riservata

IL RAPPORTO 2017 DELL’UNCTAD SUL TRASPORTO MARITTIMO

BRINDISI – “Oltre l’ottanta per cento del volume del commercio globale e più del 70% del suo valore viene trasportato annualmente via mare”: prende così avvio l’annuale rapporto edito dall’UNCTAD (Conferenza delle Nazioni Unite sul Commercio e lo Sviluppo) che, dal 1968 in poi, tiene sott’occhio lo stato di salute del comparto dei mari, dalle volubilità del mercato sino al commercio, passando, inoltre, per i grandi mutamenti legislativi e le evoluzioni infrastrutturali.

Lo scorso anno la portata lorda dell’intera flotta mercantile mondiale – dall’iperbolico valore di 828 miliardi di dollari – si è assestata attorno agli 1,86 miliardi di tonnellate, maturando al contempo una crescita pari al 3,2% rispetto al 2015. Non bastano, invece, gli oltre 10 miliardi di tonnellate di merci trasportate via mare nel 2016 per interrompere un mantra, quello dell’incertezza, che sembra ripetersi a più di qualche latitudine: nonostante il rapporto, ad esempio, strizzi l’occhi agli imminenti accordi di libero scambio tra l’Unione Europea e, rispettivamente, il Canada ed il Giappone, continuano a spaventare i funamboli dell’amministrazione Trump e di quella di Xi Jinping così come la stessa Brexit.

Così come si iniziano ad avvertire i primi bollori derivanti dall’incessante processo di consolidamento e concentrazione in atto nel mercato marittimo che, causa potenziali derive oligopoliste, richiederà negli anni a venire una revisione delle regole del gioco. D’altro canto non si può sminuire l’apporto fornito dalle alleanze monstre nel trasporto contenitori – 2M, Ocean Alliance e The Alliance – nella razionalizzazione delle flotte operative e, soprattutto, nella lotta all’eccesso di stiva: quest’ultimo, nel solo 2016, è costato ai grandi signori del mare qualcosa come 3,5 miliardi di dollari ma, complice l’aumento delle demolizioni navali, dovrebbe lentamente declinare.

Lo stesso rapporto, inoltre, segnala come, lo scorso anno, gli stati nazionali abbiano speso una media del 15% del valore delle loro importazioni tra costi di trasporto e costi assicurativi; il valore aumenta sino al 22% nel caso di economie in via di sviluppo, stati insulari nonché nazioni prive di sbocco sul mare. Dietro l’angolo, difatti, ci sono plurime variabili come, ad esempio, la scarsa efficienza infrastrutturale dei porti, le limitate economie di scala nonché la costante diminuzione di operatori marittimi – corroborata dal processo di consolidamento dell’intero comparto – sicchè la situazione, specie nelle economie più claudicanti, potrebbe assumere contorni più severi.

Ecco perchè la mano pubblica dovrà intervenire congiuntamente a quella privata nel grande processo di ristrutturazione dei porti; tra l’altro, nel periodo 2000-2016 circa 68,8 miliardi di dollari di investimenti privati sono stati destinati a circa 292 progetti infrastrutturali riguardanti, rispettivamente, terminali multimodali, canali per navi portacontenitori, strutture per navi dedicate ai traffici liquidi e solidi, strutture di accoglienza per il traffico civile ecc. Ancora una volta serviranno partenariati, serviranno nuove regole.

 

Stefano Carbonara

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I PERICOLI DERIVANTI DAL TRASPORTO DI BAUXITE A MEZZO NAVE

BRINDISI – I carichi di bauxite possono divenir instabili se trasportati via mare, esponendo la nave a seri rischi di capovolgimento nonché di naufragio: l’allarme è stato lanciato direttamente dal sottocomitato CCC (i.e.: Carriage of Cargoes and Containers) in seno all’Organizzazione Marittima Internazionale (IMO) che, riunitosi lo scorso mese di settembre, ha rilasciato le nuove linee guida in tema di trasporto di bauxite via mare.Oltre 100 milioni di tonnellate di bauxite, notoriamente considerata come la principale fonte dell’alluminio, vengono trasportati via mare ogni anno ed i rischi di incidenti marittimi sono esponenzialmente cresciuti negli ultimi tempi.

Soltanto due anni or sono la nave rinfusiera Bulk Jupiter si capovolse e naufragò a circa 150 miglia nautiche dalle coste vietnamite mentre trasportava oltre 46.400 tonnellate di bauxite, causando peraltro la morte di 18 marinai; così, all’indomani di quell’incidente, fu avviato in tutta fretta uno studio scientifico allo scopo di indagare sia i pericoli chimici che le interazioni tra le particelle di bauxite.

Secondo le risultanze di quello studio, finito poche settimane fa sul tavolo del sottocomitato CCC, alcune tipologie di bauxite, specialmente quelle caratterizzate da una più alta percentuale di particelle più piccole, potrebbero andare incontro a processi di liquefazione in presenza di un’elevata umidità nella stiva della nave; la liquefazione della bauxite, peraltro facilitata dal moto dello scafo in navigazione, comporterebbe uno spostamento del carico arrivando in tal modo a compromettere pericolosamente la c.d. riserva di stabilità della nave.

Le suddette rivelazioni scientifiche hanno pertanto trovato dimora all’interno delle linee guida in tema di trasporto di bauxite, contenute nella circolare CCC.1/Circ.2/Rev.1 entrata in vigore lo scorso 20 settembre, sicchè potrebbero finire per essere recepite, nel 2019, tra le modifiche al Codice IMSBC (International Maritime Solid Bulk Cargoes). Ed è in virtù di tali modifiche che alcune qualità di bauxite, specialmente quelle con una percentuale maggior di particelle più piccole, saranno classificate come carichi di classe A – c.d. carichi che possono liquefarsi – nonché sottoposte a procedure di valutazione e controllo più stringenti.

Come noto, il Codice IMSBC distingue tra tre categorie di carichi ossia quelli di classe A, quelli di classe B (carichi sottoposti a pericolo chimico) nonché quelli di classe C (carichi che non incorrono rischi né di liquefazione nè di natura chimica); a seconda della categoria di appartenenza, il carico viene sottoposto a diverse procedure di controllo che dipendono, per l’appunto, dalla verifica del c.d. TML (i.e.: trasportable moisture limit), vale a dire la percentuale massima di umidità per carico trasportato.

 

Stefano Carbonara

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IL NAUTILUS Anno 13 N°1

In questo nuovo numero de Il Nautilus vi proponiamo uno speciale sul porto di Trieste con gli ultimi dati e provvedimenti che riguardano le recenti attività dell’Autorità di sistema. Si parla anche dei porti di Civitavecchia, Ancona, Venezia, Napoli, La Spezia, Genova, Cagliari e Porto Torres. Ma si parla anche dei risultati della manifestazione NauticSud che si è svolta a Napoli e di come vengono smaltiti i rifiuti prodotti dalle navi secondo le ultime direttive internazionali.
poseidone danese

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