Home » Archivio Autore
Storie scritte da Teodoro Nigro

Esercizio consensuale del potere amministrativo nelle forme partecipative in uso alle Adsp: rotta maestra ed ultimo “miglio stradale” verso una pianificazione progettuale snella ed efficace

Articolo estratto dall’ultimo numero de Il Nautilus

 

Protocolli, intese, accordi di collaborazione, termini cari ai giuristi ed agli studiosi del diritto amministrativo nonché  agli operatori delle pubbliche amministrazioni, propedeutici ad altrettanti termini impegnativi di interessi e procedure nel mondo giuridico quali pianificazione, programmazione, progettazione, realizzazione ed innovazione nei porti e nelle aree portuali e retroportuali di riferimento. Insomma un labirinto di significati tecnico-cognitivi ai quali bisogna accedere per svolgere nella maniera più efficace l’azione di governance nelle Adsp presenti sul territorio nazionale. Ma vediamo con ordine la natura giuridica ed il contesto amministrativo in cui tali procedimenti, potremmo dire, navigano.

Le tematiche trattate appartengono al cd esercizio consensuale della potestà amministrativa per il tramite della istituzionalizzazione del modulo convenzionale nell’attivita amministrativa medesima, generalizzata a tutti i settori di azione del diritto amministrativo, pur distinguendosi dalla azione jure privatorum in cui la PA agisce nella stipula dei contratti, come un soggetto privato.

Tale circostanza e differenza si evidenzia ancor più nella ipotesi in cui i contratti abbiano ad oggetto una concessione-contratto nella quale si fondono un contratto collegato alla concessione, permanendo una preliminare valutazione degli interessi pubblici e privati che sfociano comunque in un provvedimento amministrativo finale, dove si stigmatizza l’interesse pubblico da perseguire, sintesi di un nuovo assetto di interessi e rapporti fra le parti, pubblica e privata, sintesi della spendita della potestà amministrativa e delle obbligazioni civilistiche.

D’altro canto la distinzione tra accordo e contratto ha stimolato la dottrina verso una crescita della categoria degli atti bilaterali o plurilaterali amministrativi, finalizzati al raggiungimento di interessi non confliggenti, quindi paralleli confluiti nell’accordo capace di avere anche una funzione regolatrice e normativa lato sensu. A tal proposito si è  parlato della categoria degli accordi organizzativi e normativi nella fattispecie degli accordi di programma utilizzati in particolar modo per la realizzazzione di opere od interventi pubblici e comunque per iniziative logistiche e strutturali ad atti vita negoziata.

Fondamentale è la definizione degli obiettivi predeterminati, pur se ci troviamo in una attività amminitrstaiva negoziata che viene orientata dal contenuto specifico degli accordi. Scopi pubblici. Molto attuali sono gli accordi di programma od intese organizzative aventi ad oggetto forme pratiche di collaborazione durevole per la gestione di servizi e azioni al fine di garantire elevati standard di coordinamento e collaborazione tra le fasi di programmazione e quella di pianificazione.

Fa specie ricordare quanto sia in uso, presso le Adsp l’accordo ex art.lo 11, accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento concessorio, ed art.lo 15, accordi tra pubbliche amministrazioni, della legge 241/90 in cui le pubbliche amministrazioni sono condizionate, peraltro, dal cd vincolo di scopo, ovvero dalla finalizzazione al pubblico interesse del contenuto degli accordi medesimi, se pur parzialmente differenti nella genesi.

Sinteticamente l’art .lo 11 detta la disciplina di moduli consensuali di esercizio del potere amministrativo, potestà, a contenuto discrezionale del provvedimento finale; l’amministrazione precedente può concludere accordi scritti in piena sintonia con la disciplina del codice civile, relativamente ai  contratti in quanto compatibile. Tali accordi scritti servono a definire articolati interessi e rapporti anche tra enti pubblici e privati che convergono nel provvedimento finale che generalmente funge da esplicazione di attività a carattere vincolato.

L’articolo 15 configura la possibilità che anche più amministrazioni pubbliche possano concludere accordi tra loro nell’esercizio consensuale della potestà amministrativa in una posizione di equiordinazione, coordinando le rispettive competenze su oggetto di comune interesse senza partire dalla ipotesi di comporre un conflitto di interessi. In entrambe le ipotesi la giurisdizione competente è quella amministrativa.
Tra gli elementi essenziali della concessione portuale ricorre il canone concessorio e la durata della concessione (a cui può seguire l’ipotesi del rinnovo).

L’atto concessorio, meglio definito provvedimento deve, poi, ben sancire il programma di attività del concessionario ai fini dell’incremento dei traffici e della produttività del porto, la salvaguardia dei lavoratori, l’investimento e l’impiego di adeguate attrezzature, atte al ciclo produttivo ed operativo a carattere continuativo che si intende avere. I controlli poi sapranno efficientare quanto proposto ed eventualmente assentito sin anche riconducibile ad atti di revoca per il mancato raggiungimento degli obiettivi.

E su quest’ultima considerazione molte Adsp hanno esercitato ampi poteri discrezionali, sia in fase di rilascio del titolo che in fase residuale, a dire il vero di revoca, sollecitando di converso gli interventi della Corte Europea nei noti pareri, sollecitando l’applicazione del principio della libera concorrenza, della trasparenza procedimentale, della pubblicità e della proporzionalità.

Facile desumere quindi quanto sia importante l’utilizzo dello strumento della conferenza di servizi, in special modo nella ipotesi di istanze concorrenti, che comunque impattano su di un uso molto ampio della discrezionalità, spesso poco fedele ai criteri tecnici posti alla base della scelta da compiersi. Programma di attività, strategie di sviluppo dei traffici e delle economie portuali e retroportuali, piani di investimento. Elementi tutti atti a delimitare la citata discrezionalità, se pur in modalità comparativa.

Ricordiamo che non abbiamo una vera e propria procedura di gara…ma i Giudici Ermellini a più riprese nelle sentenze hanno “sollecitato” un decreto che stabilisca le modalità di gara con cui poter assegnare le concessioni demaniali portuali e quindi terminalista, al fine di garantire il rispetto dei principi di trasparenza e di pubblicità.

La necessità di porre a “reddito” i fattori di competitività dei porti tra cui ricordiamo le più performanti caratteristiche di gestione del  terminal, unitamente ai collegamenti strutturali con gli hinterland, implica una semplificazione amministrativa che in alcuni specifici casi può comportare l’applicazione dell’istituto della autotutela ,con il quale la PA si fa ragione da se, cioè può rimuovere gli ostacoli e rapporti tra il provvedimento e la concreta realizzazione dell’interesse pubblico per il quale il provvedimento è stato emanato. Autotutela decisoria ed esecutiva, ovvero agli atti e sui rapporti ma comunque tendente ad un risultato diverso da quello previsto o quando tale comportamento sia stato capace di produrre un risultato diverso.

Sia l’affidamento di nuove concessioni demaniali che il loro rinnovo transita attraverso la programmazione e la pianificazione, giammai attraverso l’estemporaneità della sola istanza di concessione magari con anticipata occupazione. Nel caso del terminalista lo stesso si pone nelle  condizioni di massimo investimento ma anche di massime garanzie nella gestione del bene demaniale pubblico, specie se da esso possono dipendere centinaia di assunzioni di personale aggirando il concetto tipico del lavoro portuale dell’ autoproduzione.

I piani operativi triennali nel loro sviluppo strategico prevedono in molti porti collegamenti intermodali e strategici, non solo tra porto e zone industriali od artigianali ma anche con il porto e le principali vie di comunicazioni, come autostrade e ferrovie spesso carenti, vetuste e di difficile realizzazione. Imbarchi ro-ro e ro-pax accusano l’assenza di raccordi autostradali e quindi la teoria dell’ultimo miglio non può che sollecitare gli enti pubblici territoriali in primis a garantire, favorendo, la costruzione di raccordi per agevolare l’accessibilità nelle aree portuali dalla rete stradale per velocizzare le operazioni portuali, tra le quali rammento gli imbarchi e gli sbarchi di veicoli e merci.

La accessibilità marittima deve essere favorita in doppio senso: varchi, dighe e terminal consentiranno, se ben allocati e progettati, un impulso significativo sia per il trasporto via terra che per quello via mare che devono raccordarsi tra loro ed inevitabilmente saldati. Solo un rapido e forte incremento dei metodi propulsivi amministrativi di accelerazione e di coordinamento possono disegnare la giusta rotta verso una reale semplificazione; ma anche l’oramai necessaria raccolta di norme riguardanti la disciplina portuale pare urgente, magari nella veste di un testo unico che sistematicamente faccia apparire un unicum normativo rispetto a ciò che può assumere una identità spezzettata in una tendenza a spinte autonome delle singole Adsp che, ricordiamo, svolgono un pur vero ruolo propulsivo delle vicende portuali ma che, di fatto, sono l’unico snodo di sviluppo dei traffici marittimi nei nostri mari che si colorano sempre più di internazionalizzazione.

Teodoro Nigro

La pianificazione strategica delle aree portuali: il fronte marino

Pianificazione strategica-Termine che indica il processo, articolato e complesso, con il quale si fissano gli obiettivi di un sistema e se ne indicano i mezzi, gli strumenti e le azioni per raggiungerli in una prospettiva di medio/lungo periodo.

Stiamo parlando della pianificazione strategica dei porti di cui in questi mesi molto si sente parlare. Direttamente dai protagonisti, ovvero dai vertici delle Adsp ed indirettamente dai soggetti “altri” con i quali i primi hanno l’opportunità di confrontarsi, ovvero, i cd stakeholder del territorio di competenza per una visione generale nell’esercizio delle buone prassi amministrative e gestionali.

La riforma della legislazione portuale, regolata dal d.lgs.169 del 2016 col correttivo del 13 dicembre 2017 abilitante la riorganizzazione, la razionalizzazione e la semplificazione della disciplina concernente le Autorità  Portuali di cui la legge n.84 del 1994, nasce dalla necessità di modernizzare l’assetto delle infrastrutture della portualità  italiana; uno dei principali volani di sviluppo del sistema economico  Italia, ma spesso disconnesso dai reali flussi della cd pianificazione europea in materia di reti di collegamento e di trasporto, corrispondenti ai finanziamenti previsti e prevedibili a cui copiosamente attingere ( TEN-T).

In effetti, le criticità evidenziate dall’avanzare delle poderose quote di mercato dei porti del nord Europa caratterizzati da efficienza della catena di trasporto, unitamente al fenomeno domestico dell’individualismo portuale, hanno obbligato l’organo governativo competente a delineare indirizzi finalizzati all’incremento della competitività; ovvero maggiore performance dei terminal, una efficace connessione terrestre della vie del mare da e per il porto, una catena logistica studiata ed integrata door to door, oltremodo sostenibile.

Con queste sintetiche premesse, nasce il nuovo strumento di pianificazione strategica delle Adsp, detto DPSSP che, unitamente al DPEASP (Documento di Pianificazione Energetica e Ambientale del Sistema Portuale), costituisce il passo propedeutico che conduce al Piano Regolatore del Sistema portuale per una visione complessiva dei porti competenti, territorialmente, l’Autorità proponente.

Gli ultimi anni hanno visto, spesso, una contrapposizione nella fisiologica interazione tra i Comuni e le Adsp; i primi hanno chiesto il recupero e la valorizzazione di parti urbane adiacenti alle aree portuali; le seconde si sono mosse in un’ottica imprenditoriale e dinamica, tesa a riorganizzare la logistica e il funzionamento complessivo del porto per renderlo adeguato alla domanda di trasporto di merci e passeggeri.

Si tende, quindi, di creare e definire un nuovo e innovativo nesso funzionale tra la città e il porto, dove il secondo presta attenzione nel programmare opere pubbliche senza prima di aver attivato un “colloquio” col vicino territorio urbano.

E in effetti, già la legge 84/94 fornì ai piani regolatori portuali una nuova prospettiva che abbandonava quella di semplici programmi di opere pubbliche; bensì articolati e dinamici processi di pianificazione e gestione, alla specifica ricerca di fondali più profondi, accosti estesi e piazzali ampi e ben collegati con la retroportualità.

Il bene porto non più inteso in maniera statica con la sosta e l’imbarco delle merci (o dei passeggeri), bensì  un luogo dove il ciclo del trasporto e le esigenze di mercato sono le linee guida dello sviluppo progettuale in una flessibilità, non solo concettuale, ma anche attuale.

Ecco, quindi, chiaro e palese il ruolo del Documento di Pianificazione Strategica di Sistema:  documento che deve affrontare e coniugare le spinte della cultura urbanistica della cives, ferma a concetti urbani che mal si concilierebbero con le dinamiche trasportistiche e logistiche di una area portuale;  ambiti sempre vistai dalla città come una entità a parte ed autonoma con infrastruttura settoriale, specialistica ed auto produttiva.

Qui, un ruolo fondamentale può essere svolto dal cd fronte marino, ovvero la linea di demarcazione ed interconnessione tra la città ed il porto, con le interazioni urbanistiche e trasportistiche che spesso attingono a chiare conflittualità  proprio di natura progettuale ed uso pubblico, cioè collettivo,  non solo degli addetti ai lavori del porto medesimo.

Nulla e mai può far perdere al porto la sua esclusiva identità e funzione.  Oggi il porto deve rispondere a numerose direttive comunitarie, agli snodi delle retroportualità, abbandonando l’idea di porto come corpo estraneo della città più prossima con la sua rete viaria, bensì calandosene dentro, stringendo nessi e collegamenti finalizzati alla massima ottimizzazione del ciclo del trasporto e della movimentazione della merce che, ovviamente, pretende infrastrutture adeguate.

Non più fratture scomposte tra la politica della pianificazione urbanistica e quella delle  politiche portuali infrastrutturali, si spera; ma intese tra AdSP e Comuni e Regione (per quanto di competenza), al fine di consentire al porto, ribattezzato volano di sviluppo, ambiti più funzionali  al ciclo del trasporto, all’economia dello scalo, suddividendo il medesimo bene demaniale in vari ambiti.

Ambiti tra i quali poter operare la pianificazione; alcuni di questi ambiti, lo ricordiamo, vanno dalle banchine attrezzate alla sovrapposizione porto- città,  passando per una attenta progettualità sostenibile e green per traguardare il Documento di Pianificazione Energetica e Ambientale del Sistema Portuale
(DPEASP).

Su questi due documenti si giocano molte performance di successo delle Adsp italiane che dovranno redigere, dopo le consultazioni ai fini dei suggerimenti e della propositiva visione con i cd stakeholders, i Piani Regolatori Portuali, rispondenti alle peculiarità di ogni singolo porto del Sistema portuale, AdSP, preso in considerazione.

Massima visione dell’ambito portuale secondo la teoria di pensiero estensiva che include il fronte marino travalicandolo e includendovi anche aree private e necessariamente gravate dal vincolo dell’appartenere al demanio; aree poste al servizio delle operazioni ed attività portuali, comunque capaci di essere funzionali all’ interesse pubblico legato allo sviluppo dinamico ed efficiente dei traffici marittimi e collegati all’oramai chiaro ciclo del trasporto.

Una nuova capacity building segnatamente nazionale, ma che sia capace di guardare alla portualità d’oltre mare con occhi aperti su temi quali la logistica, la retroportualità e le infrastrutture di collegamento con il porto e i regimi facilitatori fiscali doganali applicabili ed estendibili a prescindere dalle recenti istituite zone economiche speciali che come noto interessano solo alcune regioni del Paese.

Un nuovo ruolo, va auspicato, lo dovrà assumere la Conferenza Nazionale di coordinamento delle Adsp capace di leggere, in una visione domestica nazionale, le vocazioni dei singoli sistemi portuali in un assegnato e determinato orizzonte temporale.

D’altro canto, non potendo addentrarmi nelle vicende tecniche, tipiche dei contenuti degli atti di cui tratto, certamente tre sono  le fonti  normative a cui le governance portuali debbono ispirarsi:  il già citato  d. lgs. n.50 del 2016 che impone l’attuazione delle direttive della Comunità  Europea sugli appalti pubblici e sulle complesse procedure; il PSNPL dell’agosto 2015 con il quale il Consiglio dei Ministri  ha indicato i principi generali della pianificazione portuale e l’allegato al Def dell’aprile 2016 con il documento strategico denominato “connettere l’Italia” dove si approfondisce la politica di sviluppo su infrastrutture trasportistiche e di collegamento tra porti, interporti e  piattaforme logistiche del 2017.

Non meno importante, è l’accordo di partenariato 2015/2020 tra Italia e Commissione Ue per l’impiego dei Fondi Strutturali che nell’obiettivo 8 individua e promuove sistemi di trasporto tesi ad eliminare strozzature e colli di bottiglia, in un tutt’uno tra pianificazione di infrastrutture lineari e quelle nodali.

Più vicina all’interesse dei cittadini, e, quindi, non sempre coincidente con l’interesse dei traffici e del veloce adeguamento del sistema trasporto con il suo ciclo alla visione cittadina dell’ area portuale, è la dimensione locale della pianificazione territoriale;  ultimo passo delle performance volute ai fini della competitività dello scalo portuale (singolo in questo caso).

Città, area vasta e aree metropolitane debbono intendersi con i porti su scelte relative all’uso del suolo, l’ economia marittima ed urbana, l’accessibilità e le infrastrutture, i sistemi ambientali e di sostenibilità avendo cura delle eventuali antropizzazioni.

Ed è proprio l’analisi del contenuto della pianificazione a livello locale che può, in alcuni casi, costituire il tallone d’Achille dell’intera filiera amministrativa e istituzionale che ne fissi macro azioni ed indicatori di efficienza, come, ad esempio da un lato, la pianificazione di nuove infrastrutture di collegamento del Sistema portuale col territorio e dall’altro la disamina dei flussi di traffico misti, ferro-gomma, il costo degli interventi, l’impatto dei trasporti misti, sulla sostenibilità ambientale di tali interventi, sia con una valutazione  ex ante e sia con la rispettiva ex post.

Infine, qualche accenno merita il Piano Regolatore Portuale (PRdSP) che, ferme le best practice, costituisce e rappresenta le peculiarità del singolo porto del sistema cui lo stesso appartiene. Il Comitato di gestione, organo dell’Adsp, é il luogo deputato ai rapporti tra la stessa AdSP e l’Ente locale, quando il raccordo tra i due Enti deve da un lato traguardare il recupero della realtà urbana posta a ridosso del porto, e dall’altro pianificare e progettare l’area portuale in maniera moderna, efficiente e sostenibile.

Strumenti urbanistici locali che devono essere considerati nella pianificazione del singolo porto.
Spesso, questi strumenti creano contrasti manifesti, perché parametri differenti caratterizzano il PRG comunale e quello portuale che, come più volte detto, si muovono in ambiti dinamici ed economici di traffici commerciali; d’altro canto vanno disciplinati anche gli ambiti portuali quali quelli destinati alla produzione industriale, alle attività cantieristiche e alle infrastrutture stradali e ferroviarie.

Tutto ciò premesso, il PRdSP (Piano Regolatore di Sistema Portuale) deve prevedere da un lato il porto operativo e dall’altro l’interazione città-porto, come sinteticamente sopra accennato, superando steccati concettuali e operativi che mal regge lo incipit di modernizzazione delle reti portuali domestiche e che non trovano pace neanche nel caso del raggiungimento d’intese formali.

Infine,  un cenno all’importante documento di pianificazione energetica ed ambientale, anch’esso gradatamente approvato da alcune Adsp.

Esso costituisce la pianificazione energetica di breve e medio periodo che contribuirà all’ecosostenibilità del  servizio portuale; la gestione del servizio di fornitura elettrica è opportuno sia posto nella disponibilità della Adsp secondo la visione port grid, in un coinvolgimento di tutti gli attori portuali,  dai terminalisti agli armatori,  non dimenticando le società di servizi.

Una rete propria con accumuli in loco, evitando l’utilizzo di fonti di energia fossili; convertendo quanto possibile all’uso tipico dell’elettricità abbinata al gnl consentirà di avere una area portuale integrata per l’uso della elettrificazione green in una visione energetica ambientale,  prossima alla piena e costante sostenibilità a cui va ad aggiungersi il risparmio energetico elementare e l ‘uso di impianti fotovoltaici o ad energia rinnovabile.
Banchine elettrificate per la fornitura delle unità navali in sosta anche in relazione delle scadenze previste dai programmi TEN-T.

In conclusione, una rivoluzione delle dinamiche portuali che segue (insegue?) i contenuti delle direttive nazionali ed europee, ma che deve, altresì, necessariamente transitare dallo snellimento burocratico delle procedure interne ed esterne l’Adsp, il cui principale obiettivo performante non può non essere coerente con i principi generali del libero mercato e dell’iniziativa economica che nel settore de quo ha legami internazionali. Quest’ultima è traccia certa per uno sviluppo, si ribadisce, del ciclo dei traffici e quindi delle strategie dei sistemi di Adsp da prefigurare ….. col vento in poppa …. ci auguriamo.

Teodoro Nigro

Porti: digitalizzazione, automazione ed informatizzazione dei processi produttivi e trasportistici portuali con uno sguardo al mercato del lavoro

Le osservazioni che ci accingiamo a fare e che vogliono suscitare ulteriori spunti di riflessione anche e sopratutto finalizzati alla realizzazione dell’efficienza portuale anche in chiave “green”, non possono prescindere, se pur in via preliminare, da alcune considerazioni sul ruolo dei soggetti interessati alla scelta dei porti da scalare e sulla natura dei servizi portuali richiesti in un meccanismo, oggi molto articolato e complesso, relativo alla competitività degli stessi.

I fattori base della competitività sinteticamente riguardano la posizione geografica, le infrastrutture portuali non solo intese come carico/scarico su mezzo terrestre ma anche su nave richiamando quindi il ruolo della banchina; i collegamenti con l’hinterland più e meno prossimo il porto con i servizi feeder; la gestione dei terminal che possono essere multiclienti o dedicati.

Facile desumere che il principale elemento capace di stabilire se quanto accennato soddisfa l’interesse dei traffici e dell’economia, e la merce e la linea di navigazione entrambi questi elementi capaci di comporre al meglio il rapporto tra ricevitore e caricatore unitamente a quello tra un operatore logistico e lo spedizioniere.
Fatte queste premesse è opportuno sottolineare come lo sviluppo tecnologico stia fornendo un apporto strutturale allo sviluppo dei porti, attraverso la digitalizzazione e l’automazione proprio su quei processi produttivi ed organizzativi che poi fanno la differenza sia nei traffici che nelle economie anche di scala.

A queste due essenzialità andremmo ad aggiungere la specializzazione degli operatori portuali ovvero sia i dipendenti delle compagnie portuali che i dipendenti dei terminal.
In effetti il rischio maggiore parrebbe gravare, almeno in alcuni porti e quindi in alcune Adsp, proprio sui lavoratori i quali, al fine di fronteggiare gli effetti della modernizzazione di cicli e di processi  trasportistici, devono seguire alcune strade “obbligate”: il pensionamento, la ricollocazione e la specializzazione per il tramite di appositi corsi di formazione.

L’equazione per la quale alla informatizzazione ed alla digitalizzazione corrisponderebbe una diminuzione del numero dei lavoratori, se da una lato preoccupa non solo gli stessi protagonisti, dall’altro deve spingere le Adsp a trovare finanziamenti idonei a calmierare l’esodo, ove richiesto, a tal punto da rivoltare il risultato, ovvero incrementare il numero dei lavoratori portuali nella diversificazione delle avviande specializzazioni post informatizzazione.

Ruolo centrale viene svolto dal piano globale del lavoro del porto che esaminando le caratteristiche quantitative e qualitative del mercato del lavoro domestico alla Autorità di sistema, stabilisce con dettagliati piani operativi la riqualificazione, la riconversione e la ricollocazione del personale in ambito portuale, ovvero in considerazione di tutte le operazioni portuali tipiche del porto per il quale il piano è prodotto.

Organi quali sia il comitato di gestione che la commissione consultiva debbono condividere le linee di sviluppo del piano detto anche globale, tali da renderlo strategico e capace di profilarsi appetibile al pari dell’intero sistema produttivo del porto, rispetto ai sistemi giuridici e normativi che disciplinano il mercato del lavoro spesso in posizione di autoproduzione della stessa forza lavoro portuale e sempre in riferimento al contenuto degli articoli 16,17,18 della legge 84/94 e ss. mm.

Le caratteristiche del lavoro portuale e la connaturata esigenza di sicurezza dei lavoratori incidono sui modelli organizzativi, che la Adsp deve anticipatamente conoscere a tal punto che nei casi del rilascio di concessioni demaniali terminaliste ex art lo 18, l’atto formale di rilascio concessorio deve e non dovrebbe contenere un addendum sul piano occupazionale, da aggiornare annualmente e quindi sottoporre a controllo specificando tipo di contratto ed impiego del personale sia interno che esterno con gli eventuali segmenti produttivi ed operativi  esternalizzati.

Si aggiunga il fondo per la formazione del personale nella misura del 2% delle risorse economiche disponibili per il finanziamento del piano organico del porto rinnovabili ogni anno.
In sintesi la Adsp ha in sé un potere-dovere di pianificazione e di indirizzo del mercato del lavoro portuale avendo bene in mente quanta insidiosa sia la materia della sicurezza dei lavoratori in banchina e quanto lo siano sul piano giuridico ed economico le diverse forme flessibili e dinamiche del rapporto che segue i flussi commerciali e trasportistici non solo delle navi, attingendo in alcuni casi in pericolose clausole elastiche rispetto alle tipizzate normative di settore (CCNL del porto).

Di forte studio sistematico è la materia del piano, ma anche del corposo strumento amministrativo programmatico del bilancio di previsione delle AdSP, dove si palesa il calcolo delle tariffe portuali capaci, esse stesse, di coprire il costo dei lavoratori portuali abituali siano essi terminalisti, siano essi appartenenti alle compagnie portuali od a cooperative strumentali.

Avviandomi alla conclusione le preoccupazioni sulla tenuta dei numeri assegnati ai lavoratori portuali sono reali e cogenti in special modo se consideriamo alcuni elementi di tendenza sulle dinamiche commerciali dei porti che possono apparire capaci di sgombrare ogni più rosea aspettativa, quali il gigantismo navale che interessa sia il settore ro-ro che quello petrolifero senza dimenticare quello dei  container.

Poi l’intermodalità, giusta compagna di sviluppo della retroportualità a forte espansione ferroviaria, che facilita il movimento delle merci e ne alleggerisce i rischi connaturati al trasporto su gomma; l’autoreferenzialità delle rinfuse solide specie se ferriera e di produzione di beni a carattere monopolistico per attività portuali in quanto destinate ai vicini stabilimenti di produzione, trasformazione e stoccaggio, propri dei settori specialistici che pretendono maestranze proprie.

Infine la ciclicità variabile dei flussi dove il picco del lavoro vede un tempo molto breve; a ciò si aggiunga la dicotomia nave-treno, li dove proprio il fattore umano ne può compensare le strutturali differenze. Operazioni di carico scarico di navi porta container o general cargo di merce sfusa o pallettizzata, richiede operatori di gru altamente specializzati che se raffrontiamo anche nel periodo di picchi, farebbe immaginare cicli di lavoro con decine e decine di operatori spesso non presenti o disponibili.

Insomma un sistema portuale che procede spedito verso forme di automazione di alcune attività, -cd- operazioni portuali a danno dei lavoratori, che di converso hanno nelle opportunità delle dinamiche di gestione delle operazioni stesse elementi di recupero qualitativo e quantitativo. Immaginando poi si conviene in conclusione, che le Adsp possano ricevere a breve un maggior contributo da normative privatiste che meglio si addicono all’ Autorità Marittima, all’economia del mare e del suo turismo, della logistica e dei trasporti connessi, tutti temi caldi che oramai da troppo tempo, rispetto alle formule giuridiche di altri porti europei, attendono risposte dal legislatore nazionale sentita la volontà politica governativa.

Questo è l’augurio finale che racchiude significative preoccupazioni della forza lavoro specializzata e non presente nei porti in cui, ad esempio, la fa da padrone il terminalista con sede legale in altri continenti… e quindi con dinamiche lavoristiche del tutto differenti ed in alcuni casi distanti dalle garanzie presenti sul territorio Italiano sensibile ai licenziamenti facili ma al pur minimo variare dei volumi di traffico che, come detto di converso, risultano strutturali all’economia marittima.

Presto, molto presto, un testo unico sul lavoro portuale anche con clausole specifiche di diritto internazionale pubblico e privato faciliterebbe le azioni sia delle Adsp che dei rappresentanti dell’importante comparto portuale soggetto non solo, si azzarderebbe, ai…venti marini…

 

Teodoro Nigro

Fideiussione omnibus nelle concessioni demaniali marittime: eleganza e stile formale, discrezionalità obbligazionaria od “amore a prima vista”?

Secondo il dettato del codice civile è fideiussore colui il quale, obbligandosi personalmente verso il creditore, garantisce l’adempimento di una obbligazione altrui. Trattasi quindi di una garanzia a carattere accessorio che non potrà  mai eccedere ciò che è dovuto dal debitore ne può essere prestata a condizioni più onerose.
Infine può anche garantirsi un importo massimo prestabilito ed un illecito derivante dall’esecuzione della prestazione  contrattuale. Fatte queste premesse relative all’istituto contrattuale di garanzia, passiamo ad esaminarne l’applicazione nel sistema mare, strumento attivo di politica economica commerciale a sostegno del Paese e che ha nel porto il principale attore propulsivo.

Se da un lato le Adsp hanno l’obbligo, in occasione del rilascio o del rinnovo di concessioni demaniali marittime, di avviare una procedura comparativa ai sensi dell’art.lo 18 della legge n.84/94, deve ritenersi pacifica la tesi di poter conoscere prima dell’avviso pubblico i criteri da utilizzare al fine dell’esercizio del potere discrezionale, onde evitare disparità di trattamento e discriminazione. Sostanzialmente quindi, programmazione, acquisizione degli impegni sugli investimenti, sui livelli di innovazione tecnologica e sulla sostenibilità dell’ambiente unitamente agli obiettivi occupazionali.

In questo modo si giungerà alla migliore offerta frutto della comparazione tra offerte differenti che comunque ed allo stato si muove in margini di ristretta discrezionalità.
D’altro canto non mancano in questi mesi casi riconducibili ad azione della magistratura penale verso il management di alcune Adsp, rei di aver rinnovato concessioni demaniali in maniera definitiva pur trattandosi di concessioni temporanee innescando la fattispecie dell’abuso d’ufficio, reato contestato in fase di indagine preliminare. A sentire di alcuni osservatori, circostanze di questo tipo creerebbero allarmismo verso gli operatori economici che, evidentemente, parrebbero inaffidabili e poco credibili frutto di scelte altamente discrezionali.

Scelte che all’atto del confronto tra aspiranti concessionari, vede sia nella relazione tecnica della capacità tecnica di mezzi meccanici, beni mobili e navi che in quella organizzativa, ovvero con riferimento ai bilanci consolidati ed al piano delle risorse umane, un binario certo da seguire nell’esercizio del potere amministrativo autoritario finalizzato alla scelta finale dell’aspirante.
Non ultimo, ma in ultimo un ruolo strategico è svolto dalla relazione firmata relativa al programma operativo corrispondente alla durata dell’autorizzazione richiesta ex art.li 16/17/18 della citata legge n. 84.
Ma cosa complica la vita alla Adsp all’atto del rilascio concessorio?

È l’acquisizione di adeguata fideiussione che deve essere prestata dal concessionario di una area demaniale marittima portuale a garanzia di tutti gli obblighi assunti con l’atto di concessione, di cui ora trattiamo ipotizzando da un lato che gli uffici della Adsp abbiano accertato l’inadempienza del concedente anche per mancato pagamento dei canoni concessori, dall’altro non vi sia la verifica della decadenza per fatti differenti. Il legislatore ha dato la facoltà al concedente di imporre al concessionario l’incasso a prima richiesta, ovvero sulla base della sola discrezionalità amministrativa che va ad azionarsi nel momento in cui si debbono coprire rimborsi spesa o crediti maturati unitamente all’osservanza degli obblighi assunti con l’atto di concessione poi evidentemente disattesi.

Nella pratica le clausole contrattuali di garanzia previste dagli schemi formali in uso presso molti uffici del demanio delle Adsp, prevedono di poter ottenere l’incasso a prima vista non solo per i crediti od i rimborsi ma anche per le pretese relative ad inadempimenti di obblighi del concessionario. In questo caso anche grazie alla giurisprudenza, che ne ha utilizzato i tratti salienti, si parla di una fideiussione omnibus operata da una banca che concede una apertura di credito più o meno ampia ad un soggetto, concessionario, a condizione che ne assuma tutte le obbligazioni che pertanto non risultano determinate ma solo ipoteticamente determinabili.

Tale fideiussione è parsa viziata da nullità nella misura in cui non si deduceva l’importo massimo garantito e non stabilivano i criteri obiettivi in base ai quali si stabilirà la prestazione, idonei a liberare il debitore dalla obbligazione a garanzia posta in essere a favore del terzo.
Parrebbe ai più, non solo per gli addetti ai lavori, che la fideiussione omnibus ponga in balia della Adsp il concessionario che assume una garanzia personale che impone il pagamento non di un singolo e specifico debito altrui, presente o futuro, ma di tutti i debiti a contrarre che lo stesso concessionario assumerà nei confronti della autorità concedente in dipendenza della concessione demaniale marittima.

Sul punto la giurisprudenza ha stabilito che sussiste l’obbligo, nel caso della fideiussione omnibus, di evitare ogni forma di indeterminatezza a pena di nullità, dovendo addivenire alla determinazione precisa dell’importo massimo pattuito e quindi garantito in fideiussione. Rimane comunque l’obbligo del reintegro salvo il criterio della buona fede della concedente a fronte della accennata e formalmente prevista discrezionalità amministrativa azionante.

Taluni, infine in dottrina, contestano la reintegrazione dell’importo massimo garantito che formalmente costituirebbe una indeterminazione dell’oggetto che aggiungerebbe un elemento nullo al contratto di garanzia fideiussorio.
Insomma un amore a prima vista tra il concessionario ed il concedente, frutto dell’attrattività dell’interesse economico commerciale in area portuale ma che deve scontrarsi, oggi ancor più dopo le incursioni della CE sul punto, con la disciplina privatistiche dell’istituto fideiussorio al quale bisogna far riferimento ogni volta che si stipulano rapporti concessori ricordando in questa sede la solidarietà del beneficio, l’azione di regresso, la scadenza dell’obbligazione principale ed il recesso con irrinunziabilità.

Queste, tutte, vicende del rapporto contrattuale che articolano le relazioni in punto di diritto tra debitore e cedente la garanzia accessoria, consentono di garantire in maniera efficace le obbligazioni contratte con la Adsp che pone a disposizione del privato banchine e spazi pubblici marittimi, contemperando gli interessi pubblici disponibili. Interessi, questi ultimi milionari, che hanno nel canone concessorio la leva ultima ma strutturale quasi autoritaritaria se vista dall’organo pubblico emanante che consente, condividendone o meno, la massimizzazione dei risultati economici la cui prescrivibilita è di anni cinque.

Concludendo si auspica l’introduzione di criteri omogenei nella determinazione delle somme massime poste a garanzia del rilascio della concessione demaniale a maggior ragione, oggi, che il rinnovo non possiede più le caratteristiche storiche dell’automatismo monopolistico, dovendo fare quindi i conti, ovvero il raffronto, con gli investimenti operati programmati e programmabili ivi incluse le opere inamovibili.
Ma questa è un’altra…rotta di pensiero tecnico.

Teodoro Nigro

Green port: “I fattori variabili”, la tassatività dei procedimenti o la semplificazione assoluta?

Emozioni forti e turbolenze giuridiche per una delle Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno i cui vertici sono stati attinti da un lungo procedimento della Corte dei Conti, relativamente alla legittimità dell’investimento di alcuni milioni di euro, finalizzato alla creazione delle infrastrutture abilitate alla fornitura di energia elettrica lungo le banchine destinata alle navi ormeggiate. La Corte dei Conti della Toscana ha stabilito con la sentenza depositata il 18 gennaio 2019, che la domanda proposta dalla competente Procura, intesa ad ottenere la condanna dei dirigenti della AdSP per colpa grave e danno erariale,  é priva di fondamento.

Viepiù, si legge, il danno mai sarebbe potuto essere evidenziato in quanto l’impianto di fornitura di energia elettrica ha una vita molto lunga e non consente valutazioni a brevissimo termine. Non solo, l’investimento sarebbe stato ripagato a valere sui canoni concessori e che gli accosti di navi passeggeri e mercantili, di già, ne giustificavano la creazione e quindi il finanziamento. Insomma un’opera programmata, realizzata e operativamente valida a tutti gli effetti.

L’impianto detto, e meglio noto di elettrificazione delle banchine, é uno dei più avanzati d’Europa e consente lo stazionamento in banchina di navi passeggeri a motori spenti, evitando di generare emissioni in atmosfera che compromettano la qualità dell’aria nella oramai quotidiana interfaccia citta-porto, eliminando anidride carbonica ed altri inquinanti nocivi per la salute di cittadini, operatori portuali e passeggeri, nell’attuazione delle numerose direttive europee  emanate sull’argomento della sostenibilità portuale.
Un modo nuovo e green di pensare l’approvvigionamento di energia per imbarcazioni, natanti e navi nei porti italiani alla luce, si accennava, delle direttive europee che dal 2003, con obiettivo 2025, intendono rendere a bassissime emissioni  inquinanti ed acustiche porti ed aree portuali. In questo senso abbiamo validi esempi nei porti di San Francisco, Goteborg, Lubech,  rispettivamente in California, Svezia e Germania.

L’ospitalità sostenibile delle navi da crociera, ma anche di quelle mercantili, senza dimenticare le flotte militari e da guerra, per un paese civile con oltre quaranta porti medio grandi ed oltre ottomila chilometri di coste, è obiettivo ambizioso ed unico che certamente non pare facile allorquando all’azione progettuale corrisponde un’azione accertativa che, se pur legittima, allunga i tempi di realizzazione, complica le vicende amministrative di riferimento, scalda gli animi di amministratori, dirigenti, rappresentanti istituzionali ed ambientalisti con l’obiettivo di accertamento della verità fattuale e giuridica.

Ma tutto questo è una seria perdita di tempo e tutti sanno che le iniziative commerciali e crocieristiche non gradiscono i ritardi. Ne in generale l’attività di impresa apprezza le lungaggini burocratiche nel mondo articolato e complesso delle procedure amministrative autorizzative e concessorie.
Di fatto,  l’esempio sopra citato evidenzia come proprio su di una lodevole iniziativa di una AdSP si è avuto lo scontro tra un potere giurisdizionale speciale, la Corte dei Conti, ed un potere autarchico di un Ente fornito di autonomia finanziaria deputato a meritoria opera di green port fortemente voluta e sentita dal territorio medesimo.

Questo lascia intendere che,  fatte salve le circostanze penalmente rilevanti, la parte amministrativa mostra chiari segni di limitazioni che rifluiscono, per un modus agendi  italiano, nell’organo di controllo della spesa pubblica; in molti paesi evoluti è la massima semplificazione amministrativa ed un centro unico decisionale a costituire la certezza propria della semplificazione e quindi della velocità di realizzazione dell’opera che nel caso specifico consentirebbe pianificazioni di accorti crocieristici, di maggior beneficio collettivo e non ultimo una maggiore efficienza operativa degli organi gestionali impegnati nel doversi difendere dalle accuse a vario titolo mosse e delle quali, ovviamente, intendevano e ci si intende sempre deontologicamente scagionarsi.

Quindi all’investimento veloce e green, non corrisponde una veloce risposta amministrativa.
Questo è il punto.
Non solo qui tratto di elettrificazione delle banchine ma anche elettrificazione funzionale alla navigazione interna ovvero quella fluviale, dei canali navigabili e dei laghi.
Uno per tutti il sistema idroviario Padano Veneto, inserito in un ampio piano dei trasporti costiero con il coordinamento di diverse regioni, rende praticamente chiare le dinamiche riguardanti la complessità burocratica  o amministrativa che gli Enti hanno nel porre in essere scelte ed azioni nell’interesse pubblico della navigabilità e della sicurezza dei canali medesimi.

Molte quindi le variabili in campo per uno sviluppo dei porti italiani, voluto peraltro formalmente dal Sistema Nazionale di Monitoraggio della Logistica (SiNeMoLo) previsto dalla legge 124 del 2017 al quale debbono contribuire tra le altre la piattaforma logistica nazionale digitale, la piattaforma integrata della logistica unitamente a quella delle Ferrovie dello Stato Italiane, il sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti ed il sistema informativo delle dogane.

Ferrobonus e marebonus costituiscono ad esempio moduli e linee di contributi per l’interconnessione tra trasporti che hanno in comune un porto, con oltre 20 mln di euro annui di spesa,  il cui fine é decongestionare la rete viaria stradale.
Insomma procedimenti amministrativi complessi a cui seguono complessi finanziamenti che farebbero pensare a risposte operative pronte ed immediate per tempi ed efficienza. Ma così, nella maggior parte dei casi, non è: prova ne sono a voler essere lungimiranti la mancanza, ad oggi ed in buona parte, dei decreti attuativi di Zes, Zls rispettivamente zone economiche speciali è zone logistiche semplificate strumenti di acceleratore di sviluppo economico che risentono molto dei ritardi e quindi a seguire dei mancati investimenti od investitore nelle zone delimitate geograficamente.

Stessa trafila con molte variabili sta interessando la costruzione di impianto e depositi Gnl, fonte di energia del futuro capace anche esso di alimentare le navi equipaggiate e comunque valida alternativa (o complementarietà di approvvigionamento) concettuale alla elettrificazione delle banchine come alcune AdSP hanno inteso avviare anche in Italia. Qui é da imitare quanto velocemente attuato ad esempio nei porti di Barcellona e Marsiglia dove veri e propri distributori  di gas naturale liquefatto consentono  di rifornire le navi passeggeri e merci, in transito su rotte internazionali.

In Italia prossima è l’apertura del “distributore” nel porto di La Spezia. Ovviamente salvaguardato è l’inquinamento atmosferico planetario e locale più prossimo agli ormeggi delle navi nei porti inseriti nella urbanistica cittadina delle cives.
Ma anche queste operazioni vedono forti attriti tra istituzioni ed associazioni portatrici di interessi collettivi avverse, che ove autorizzate con procedimenti complessi ed organismi composti quasi sempre alla avversità della popolazione indigena fa seguito l’intervento della magistratura che, fisiologicamente, allunga tempi di realizzazione e pone le basi di un possibile abbandono dell’interesse sull’opera infrastrutturale ed industriale.

Insomma tra norme amministrative, pareri, conferenze di servizi, procedimenti partecipati ed indagini accertative  ed ispettive della magistratura inquirente e contabile, le opere propedeutiche e alla elettrificazione delle banchine, e alla creazione di aree di stoccaggio e di distributori di Gnl, subiscono irrimediabili ritardi dovuti all’intrecciarsi di molti fattori che se pur legittimi e utilizzati non sposano l’interesse economico ed imprenditoriale allorquando il “tempo é  denaro”.

Forse è il caso, proprio per rendere sostenibili le iniziative green nei nostri porti, di adottare politiche gestionali uniche nelle procedure di spesa che costituiscono il Tallone di Achille di una burocrazia farraginosa ed esattamente ferma alla boa, nel mentre gare e rotte tracciate vedono, al largo, navigare natanti in cerca di… maggiore semplificazione ed efficacia… per il miglior raggiungimento di interessi certi sul gradimento dell’approdo equo di un ormeggio.
Questo auspichiamo affinché il futuro dei porti green sia, velocemente, il presente.

Teodoro Nigro

Smart-port ed ecoports: politiche di water-front città/porto. La “salida basica”

Aver voluto indicare come la “salida basica”, ovvero la mossa di danza appartenente al tango argentino composta dai principali otto passi, indica l’interesse, non solo amministrativo ed imprenditoriale ma anche di vero spunto emotivo e quasi di tratto “sentimentale” con il quale dobbiamo iniziare a ragionare e quindi pensare di progettare i porti, meglio indicati con i termini smart-port ed ecoports, in linea con le direttive della Comunità Europea molto attenta alla sostenibilità di così importanti infrastrutture pubbliche funzionali allo sviluppo del nostro Paese.

Le buone pratiche ambientali, oggi in fase embrionale in molte Adsp, significano massima attenzione alla politica ecologica da praticare nello sviluppo dei porti per il tramite dei loro strumenti amministrativi, quali il piano regolatore portuale secondo lo sviluppo normativo che oggi lo riconduce alla funzione di indirizzo strategico, che ovviamente andrebbe aggiornato in continazione proprio per addivenire alle esigenze green del medesimo porto in cui va ad operare.

In sintesi appare opportuno ricordare che i porti con il loro circuito portuale e doganale, quest’ultimo imprescindibile dal primo, hanno esigenze di ottimizzare ed abbreviare i tempi di movimentazione merce e passeggeri, di connettere le banchine, i depositi, le infrastrutture della retroportualità, in sistemi di trasporto verso il destinatario finale spesso a centinaia di chilometri distanti.

Tale obiettivo presuppone la quasi eliminazione di sprechi di ogni tipo e di digitalizzare ogni fase dei processi di trasporto, di stoccaggio e di trasferimento. Il termine smart-port logistica SPL fa uso, quindi, di sistemi quali 5g, geolocalizzazione, connessioni avanzate, il tutto applicato sia alle piattaforme polifunzionali che ai mezzi di trasporto, non dimenticando mai i corridoi doganali che tanto fanno la differenza tra i porti domestici italiani rispetto ad alcuni Europei ad ampio utilizzo.

Alcuni recenti esercizi operativi vedono l’utilizzo spinto del Wi-Fi a bordo delle navi passeggeri e nelle aree portuali riferendoci alle banchine insieme a tecnologie sui programmi innovativi atti ad ampliare le performance ambientali in loco.
D’altro canto ricordiamo che il porto necessità di soluzioni avanzate sulla logistica proprio perche è l’incontro tra una pluralità di operatori fortemente specializzati con disimogenei assetti concorrenziali nell’unico obiettivo di sviluppo e di massimizzazione dell’efficienza.

Ancora molto innovativa sarà la parte relativa alla buona pratica ambientale che deve coinvolgere i concessionari ed i terminalisti, con particolare riferimento alla integrazione mare-terra: citiamo a titolo esemplificativo gli obblighi del trattamento delle acque, della gestione del rumore durante la permanenza delle navi in banchina, delle banchine green, ovvero capaci di offrire tecnologia sia in termini di fornitura di energia sostitutiva del gasolio da trazione che di sistemi avanzati di bunkeraggio navale, indispensabile per il prosieguo della navigazione piena, cioè con la merce a bordo.

Inoltre non trascurano la interazione che in alcuni porti del Paese sussiste tra le zone economiche speciali e le sin, circa venti nel solo sud Italia, notoriamente aree industriali dismesse in fase di perimetrazione ed abbisognose di costose e lunghe bonifiche al fine di poter essere riutilizzate a pieno.
Una politica portuale sostenibile, come molto brevemente accennata, dovrà tener conto, altresì, delle politiche urbane di water-front ovvero dell’interfaccia porto-città i cui principali esempi europei riconducono alle città di Barcellona e di Valencia e che muove i passi per il tramite di alcuni provvedimenti amministrativi a contenuto  complesso, quali il piano regolatore portuale e la pianificazione urba civica della città.

Convivenza non facile sia per quanto attiene la competenza territoriale dei beni demaniali marittimi e di quelli destinati alla sicurezza pubblica, sia per quanto attiene le intese da adottare con i Comuni. In effetti le opere a servizio del porto per quanto ricadenti in territorio ed area demaniale marittima portuale, debbono essere conformi ai piani regolatori comunali, pur in assenza di un preventivo titolo concessorio abilitativo finanche suscettibili di variante se estremamente indispensabili agli usi marittimi e della navigazione. In qualche modo si ritiene che l’esercizio delle prerogative pianificatori statali e quindi portuali fossero esenti dalla potestà pianificatori comunali che, di converso, ne manteneva il controllo nella fase esecutoria.

Si ritiene quindi ambizioso ed oltremodo complesso l’iter amministrativo, interno e di intese con gli enti locali territoriali, che ancora deve interessare numerose Adsp finalizzato a ricreare un efficiente e sostenibile collegamento tra la città che ospita il porto ed esso medesimo in tema di sistema viabilità, retroportualità ed efficienza, concedendo e coinvolgendo nella misura la cives con gli aspetti monumentali, storici, sportivi, culturali e di pura vivibilità all’aria aperta.

Operazioni di sintesi progettuali tutte che, come il passo richiamato appartenente al tango argentino, muovono forti emozioni oggi, in molti casi, necessitando di parecchi passi avanti… al fine di esprimere valore e significato collettivo per un apprezzamento e beneficio che deve avere pur sempre un valore di risultato economico e sociologico al pari di alcune città europee, oggi turisticamente più gettonate, hanno inteso fare negli ultimi dieci anni circa.

Altra sfida importante per le Adsp domestiche, ove correlate alle cives… che vedranno porre in campo idee per cambiamenti strutturali e di buone pratiche portuali.
Vedremo se l’eleganza di un ballo… porterà a efficienti risultati economici.

Teodoro Nigro

Concessioni demaniali marittime: rinnovo automatico e proroga secondo la recente giurisprudenza

Non solo gli addetti ai lavori ben conoscono come è stato rivoluzionato e cassato il principio del rinnovo automatico e tacito delle concessioni demaniali in italia, in ossequio a nota direttiva europea ed a giurisprudenza, domestica ed europea, ma altresì è nota la trasformazione in corso della pubblica amministrazione, laddove oramai vanno a coesistere forme societarie ed ente pubblico, nella cui sfera giuridica permangono i controlli ed i poteri autarchici tipici dell’ente pubblico stesso. Una pubblica amministrazione oramai a geometrie variabili laddove l’incidenza del diritto comunitario indirizza l’ente pubblico verso una veste elastica, sposa della teoria dell’effetto utile: la migliore soluzione del caso concreto deve essere quella più corrispondente al fine che la norma comunitaria vuole perseguire.

Insomma una nozione ampia dell’ente pubblico consona ai fini da raggiungere e legata all’altra teoria maggiormente diffusa dell’influenza pubblica dominante: tale teoria presuppone la presenza distintiva di tre elementi caratterizzanti l’azione della pubblica amministrazione, ovvero il finanziamento pubblico maggioritario, il controllo pubblico sulla gestione e l’attribuzione alla mano pubblica della nomina della maggioranza dei membri dei componenti organi di direzione o di amministrazione o di vigilanza.
Fatte tali premesse si è fatto cenno in altre trattazione del requisito della demanialità: duplice appartenenza alla collettività ed al suo ente esponenziale ed appartenenza di servizio, ovvero scopo finalistico e funzionale del bene medesimo modificabile in casi tassativo ove può perdersi la demanialità. Demanio necessario e demanio marittimo quest’ultimo riconducibile ai porti, alle lagune, alle spiagge, alle rade, ai canali ed alle loro pertinenze quali darsene, dighe, fari, moli, ecc.

Poi e per completezza il demanio idrico ancorché identificabile in laghi, torrenti, canali, ghiacciai, ed acque ed acquedotto qualificati come pubblici. Demanialità quale regime giuridico tipico dei porti all’interno dei quali, come noto operano le concessioni demaniali, di cui qui si vuole trattare, ed oggetto di recentissime, dicembre 2018, sentenze innovative e confermative del contenuto del regime delle concessioni demaniali ex art. 36 codice della navigazione e art 16 e 18 legge 84/94, in entrambi i casi non più soggetti al diritto di insistenza definitivamente abrogato.

Il Consiglio di Stato ha deliberato che a differenza della proroga tacita, come conosciuta ed attuata per decenni sino all’avvio della procedura di infrazione della CE n.2008/4908, il rinnovo integra gli estremi di una nuova concessione che si sostituisce alla precedente oramai scaduta. A tal proposito scaduto il termine essenziale dell’originale concessione demaniale marittima scatta automaticamente la devoluzione costitutiva dei beni presenti sul demanio amovibili con effetto ex leges non impedendo il rinnovo della concessione tale effetto traslativo della proprietà dei beni non agevolmente rimuovibili medesimi allo stato, sin dal tempo della scadenza del termine finale ed ultimo della concessione stessa.

I giudici hanno pertanto rimodulato la ratio iuris di uno dei modi originari di acquisto della proprietà ovvero l’accensione di immobile ad immobile, i cui effetti trapelano proprio alla scadenza del termine rimanendo al concessionario l’unica facoltà di operare la rimozione delle opere (!) prima della scadenza. Si può affermare, oggi più di ieri, che il principio del rinnovo automatico e tacito delle concessioni demaniali é del tutto rimosso dall’ordinamento di settore.

Ed in effetti nei vari regolamenti e procedure in materia di demanio marittimo presenti sugli albi pretori di numerose Adsp, si parla di procedura di rinnovo che si attua con una procedura ad evidenza pubblica comparativa, salvo la richiesta che deve pervenire 180 giorni prima del termine finale di scadenza, verificando l’affidabilità del già concessionario e del rispetto delle condizioni tutte del titolo concessionario originario, passando per l’acquisizione del parere e della delibera del comitato di gestione.

D’altro canto poi, sempre in tema di proroga o rinnovazione i cui effetti giuridici valgono per il futuro, ben chiare sono le cause di cessazione della concessione demaniale marittima tra le quali ricordiamo la rinuncia, la scadenza espressa del termine essenziale, la decadenza e la revoca, circostanze tutte che non danno diritto ad alcun rimborso per opere eseguite o spese sostenute dal concessionario. Come accennato le opere amovibili gravitano nel patrimonio dello stato ipso iure.
Infine sia ben chiaro che il rinnovo di una concessione demaniale marittima integra gli estremi di una istanza per una nuova concessione demaniale, che si sostituisce alla precedente oramai scaduta per il verificarsi del decorso del termine essenziale di durata.

Scendendo ancora sul pratico e quindi innestando qualche osservazione sulla procedura di rinnovo, esso inizia con la pubblicazione dell’avviso pubblico a firma del dirigente della Adsp. Avviso che contiene elementi qualificanti tra cui la ditta richiedente, il tempo di durata del rinnovo, denominato espressamente nuovo rilascio e la messa a disposizione di chiunque ne abbia interesse per giorni non meno di 15 gg dalla data di pubblicazione on line della documentazione, comprovante la richiesta. Non mancheranno le tavole progettuali con le eventuali opere da realizzare. Termine di dieci giorni dalla pubblicazione normalmente destinato a coloro i quali intendono dare osservazioni e/o opposizioni.

Negato anche ad un comune rivierasco l’auto-assegnazione di una concessione demaniale ritenuta funzionale alle iniziative economiche ad intraprendere dall’ente locale medesimo nell’ipotesi di porticciolo turistico. I giudici hanno sentenziato sul rispetto del principio comunitario di una idonea procedura selettiva ai fini della assegnazione del bene demaniale oggetto di concessione, che nello specifico era la titolarità del porticciolo turistico demaniale. Il Comune aveva inteso “artatamente” confondere l’interesse pubblico per acquisire il titolo concessionario demaniale dalla successiva gara finalizzata alla gestione del porticciolo escludendo nella prima fase i soggetti terzi e privati, in barba al dettato normativo oggi non più solo di matrice Europea.

Si è ribadito che la concessione demaniale marittima, finendo una idonea fonte economica di guadagno, deve seguire una procedura di assegnazione comparativa che il Comune aveva concretamente impedito comportandosi allo stesso tempo come soggetto concedente e soggetto partecipante all’acquisizione del titolo concessorio.
Stessa reprimenda nei confronti di un altro comune che in questo caso disponeva della concessione demaniale marittima di uno specchio acqueo demanio idrico a servizio del territorialmente presente porticciolo turistico, confondendo ruoli e funzioni e disapplicando la regola della massima diffusione del principio di imparzialità, ovvero a seguire l’assenza di gara pubblica per l’affidamento dei servizi strettamente portuali dando adito ad una cd ditta di auto concedente e concessionario da censurare con inclusione degli atti presupposti.

In conclusione una certa nuova veste alle Adsp oggi più che mai necessita unitamente ad un aggiornamento normativo delle discipline fondamentali di funzionamento, spostando l’asse di interesse su procedure, che da un lato tutelano il detentore del bene pubblico demaniale porto, ma dall’altro lo debbano rendere nella semplificazione amministrativa più duttile e dinamico negli obiettivi prioritari nell’obiettivo della massimizzazione dell’interesse economico e del collegato profitto, tipici aspetti dei settori privati.
E da qui che parte, anche, la scommessa per i prossimi anni delle tanto conclamate nuove Adsp.

Teodoro Nigro

I porti nel Mezzogiorno, navigazione in calma piatta

Ha avuto svolgimento nel salone della stazione marittima di Bari un importante e qualificato convegno il cui titolo “I porti del mezzogiorno” molto induceva a pensare, anche per i profani, di acquisire in termini prospettici, programmatici, di sviluppo, nozioni ristoranti una spinta verso migliori lidi, sia in termini di infrastrutture che di traffici, siano essi merci o passeggeri.

Premesso che gli interventi, ad iniziare dal padrone di casa della AdSP MAM il prof. Avv. Ugo Patroni Griffi, unitamente ai colleghi del Mare Tirreno Centrale, del Mare di Sardegna, del vicino mar Ionio, e ai saluti istituzionali e dei massimi rappresentanti di Assoporti, hanno reso quantomai frizzante, fluida, discorsiva e attrattiva una esposizione che forse è risultata avara di confronto proprio con chi deve dare le macro direttive di sviluppo di un sistema portuale, di recente riorganizzato ma forse oggi un Po… in mare calmo! Mi riferisco alla Regione ma in particolare al Governo nazionale.

I vari presidenti delle adsp, al netto delle loro peculiarità commerciali ed infrastrutturali ed al netto delle azioni di sviluppo in progresso, ognuno con lo stile proprio e con la più peculiare forma, per alcuni molto diretta e simpaticamente piccante, hanno evidenziato come al momento necessiti con urgenza un raccordo strategico nazionale non solo se rapportato ai cospicui investimenti economici ma in particolare per far riaffiorare la voglia di commercio via mare nel bacino sud del mar Mediterraneo in parte compresso tra i noti porti del nord Europa e quello scippato all’Europa del Pireo, che più che un porto pare, dati alla mano, un aereo decollato e già al sicuro in alta quota.

Alcuni di loro, poi, con l’apprezzatissimo garbo professionale, hanno evidenziato come l’attuale modello di sviluppo inteso come zone economiche speciali ZES, di cui l’Italia si va a fornire, viaggia in alto mare anche per le difficoltà di concertazione politica e territoriale ovvero dell’oggetto commerciale a cui destinare le ZES, che non debbono essere dipinte come volano di sviluppo e di coesione, allorquando poi mostrano limiti operativi anche di reale partenza incentivante.

Brevi cenni sulla politica industriale con passaggi sullo sviluppo dei porti integrati con la città ospitante e quindi con la retroportualità, oggi essenza di vita e di sviluppo del porto aperto e senza barriere inclusivo della cives, hanno ricondotto gli ospiti a sollecitazioni forti sui possibili scenari, a dire il vero non rosei nel breve e nel medio periodo, ovviamente non facendo riferimento solo alla Puglia. Certo forse il troppo studio non basta o inquina le veloci scelte strategiche che il traffico, e quindi il sottostante investimento, impone oggi più di ieri, anche alla luce delle “crepe” che si appalesano sul sistema comunità Europea a volte sorda e distratta rispetto alla giusta considerazione dei gioielli di casa sua…

I player mondiali che si vuole sollecitare ad investire nel sud Italia ragionano con schemi semplici: tempi amministrativi e burocratici fulminei, disponibilità di infrastrutture efficienti ed efficaci con un occhio all’ambiente ed all’impatto su di esso.

In sintesi il nemico vero è il tempo. Si, proprio il trascorrere del tempo, che per altri imprenditori di altri continenti è la guida e la rotta da seguire, da noi invece costituisce proprio il nemico da esorcizzare.

Meglio forse farselo amico e pensare che parlare, nel confronto se pur lodevole esercizio nobile e democratico, può per l’ardito obiettivo di sviluppo dei porti del mezzogiorno, che tarda ad aversi e forse a concepirsi altresì, servirà nella misura in cui si seguono i tempi dell’interesse allo sviluppo di imprenditori di altri continenti pronti ad investire in uno dei Paesi del mondo di riconosciuta bellezza e fascino che, ahimè, spesso sottende limiti, limitazioni, vincoli e condizioni che mal si conciliano con la spinta di investimento che tutti attendono oggi dai porti del mezzogiorno.

Ci si augura quindi una maggiore azione di alta amministrazione, evidentemente al passo coi tempi di sfide internazionali, non solo di sviluppo ma anche di metodo.

 

 

Teodoro Nigro

La cicala e la formica: le ZES. Quando la realizzazione?

Parlare di favole di Esopo nella particolare materia, oggi attualissima, tecnico scientifica, delle zone economiche speciali, è arduo e quanto mai complicato, se consideriamo gli effetti che si hanno o possono aversi nell’ambito dello sviluppo economico di una determinata area o Regione interessata dalla delimitazione territoriale delle ZES così come concepite e normate.

Ma il significato della nota, e molto amata favola, allorquando vuole significare che ad un momento impegnativo bisogna arrivare preparati, serve a capire che per arrivare alle ZES in Italia bisogna arrivare preparati e pronti, circostanze queste, che sono al momento lontane da ogni efficientemento reale e concreto, sia per quanto attiene il piano strategico regionale sentiti i sindaci interessati, sia per quanto attiene le concrete misure di sviluppo economico interne ed a farsi nelle ZES.

Zes, zone economiche speciali regolamentate nel febbraio 2018 in apposito provvedimento legislativo, vogliono essere un moltiplicatore della economia e della ricchezza per alcune zone disagiate del Paese Italia al fine di riequilibrare il Nord col Sud, introducendo non meccanismi di privilegio economico ma incentivi, agevolazioni e semplificazioni per un periodo determinato e sopratutto ponendo come base di sviluppo il porto le sue correlate aree portuali e la retroportualità non fa essenziale di sviluppo delle regioni e quindi nei territori inseriti nella ZES. Paesi quali la Polonia, la Slovenia e la Lituania hanno sviluppato la loro economia negli ultimi venti anni proprio con delle ZES ben calibrate, sia sul luogo di intervento che nel tipo di agevolazione da offrire ai player interessati ad investire.

L’articolo sette, del dpcm n.12 del 25.01.2018 in gazzetta ufficiale del 26.02.2018, stabilisce che le ZES hanno una durata di non inferiore a sette anni per un massimo di quattordici prorogabili per altri sette alla luce dei monitoraggi sui risultati di investimenti operati anche con l’aiuto della agenzia di coesione territoriale ad istituirsi; ruolo fondamentale è  svolto dal comitato di direzione a capo del quale è posto il presidente della Autorità di Sistema Portuale interessata dalla delimitazione della ZES stessa, la stesura del piano di sviluppo strategico, stabilendo le condizioni per l’accesso ai presidi economici e tecnici presenti, ai rapporti con i rappresentanti istituzionali, all’espletamento delle procedure amministrative.

ZES, quali strumenti di sviluppo dello shipping e della portualità italiana meridionale anche nell’obiettivo di agganciare i flussi di merci che dal nord Africa e dal canale di Suez viaggiano verso il nord Europa con il corridoio Scandinavo Ten-t; condizione essenziale è lo sviluppo della logistica portuale e delle interferenze del trasporto, delle merci e dei passeggeri che raccordate, consentiranno di velocizzare e semplificare il viaggio e la consegna delle merci o dei passeggeri a destinazione.

Ma l’attivazione delle ZES in Italia tardano a farsi… e tardano anche le concorrenti forme amministrative di raccordo con le istituzioni: nel mentre molto si discute, e ancor più si tende ancora a porre in discussione, estensione e delimitazione dei confini territoriali operando una serie di aggiustamenti, a volte frutto del campanilismo non solo interprovinciale.
Ma quali sono i beni oggetto di attrattività da parte delle ZES? Certamente sono i territori ad esprimere le loro peculiarità. Potremmo andare dalla industria all’agro-alimentare passando per la automotive e la cultura, la farmaceutica e il turismo, insomma argomenti idonei ad attrarre imprenditori internazionali capaci di investire  milioni e  milioni di euro approfittando degli sgravi economici e fiscali, intrinseci del regime delle ZES. Ma ad oggi, tranne alcune esperienze della

Campania omologate dalla presidenza dei ministri, la situazione naviga in alto mare per la tardiva realizzazione istitutiva delle ZES dovuta ad un forte rallentamento di accordi tra enti e parti interessate, a cui fa inevitabilmente seguito una rarefazione degli investimenti strutturali a servizio dei porti, investimenti, che lo ricordiamo promanano altresì, da risorse economiche nazionali che a loro volta possono subire ulteriori rallentamenti.

Tali titubanze, supportate da evidenti tracce amministrative, pongono alta la guardia su ciò che potrà accadere nel prossimo anno in tema ZES; tema lo ricordiamo che intende significare rilancio e coesione del sud e del sud con il nord e con l’Europa stessa.
Ma ad oggi le complicazioni esecutive ed attuative rendono la partenza delle ZES un miraggio aggravato dalla assenza, anche questa colpevolmente ritardata della previsione, dei cosiddetti corridoi doganali semplificati che opererebbero di concerto con l’area ZES amplificandone e favorendone gli effetti sempre nell’obiettivo di sviluppo a cui la ZES guarda pur osservando le zone adiacenti e circostanti.

Forse un po’ più di autorevole decisionismo in una qualificata ed univoca professionalità tecnica, osservando anche l’esperienza europea molto più avanti di noi, consentirebbe una maggiore velocizzazzione delle preventive intese, ovvero quelle degli investimenti infrastrtturali nei porti e per i porti a cui fanno seguito quelli specifici sui territori, zes che come immaginiamo sono lontani dal decollo operativo.
Ma qui inizia un’altra…favola!

Teodoro Nigro

“E ritorno da te”:ZES ed i venti di cambiamento delle Adsp

“E ritorno da te”…  titolo di un noto brano di una cantautrice italiana apprezzata non solo dai giovani, fornisce un illuminante spunto sulla problematica di questi giorni, posta all’attenzione non solo di organismi istituzionali, relativa ad un ritorno dell’impostazione territoriale delle Adsp, rimodulata rispetto proprio ai territori ospitanti, ovvero i porti già sede di Autorità portuale di sistema e pertanto differentemente calibrati dalla passata collocazione, anche in considerazione delle poche avviate zes, zone economiche speciali note non solo agli addetti ai lavori.

Ma andiamo con ordine cercando di ricostruire quanto normato.
Come si ricorderà le 15 Adsp istituite con la legge dell’estate del 2016, che intendeva riorganizzarle, razionalizzarle e semplificarle, prendendo il testimone della storica legge del 1994 la numero 84 di riordino della legislazione portuale e successive modifiche, ha inteso ottimizzare i porti lungo le coste Italiane anche alla luce degli ultimi 10/15, anni sia in termini di traffico merci che passeggeri. Tale riordino, non sempre apprezzato e digerito dai territori per evidenti idee prospettiche campaniliste, attribuisce alle quindici Adsp un ruolo strategico per il futuro sviluppo commerciale di tutto il territorio italiano, dettagliando peraltro le peculiarità dei singoli porti.

In data 26 febbraio 2018 in gazzetta ufficiale n. 47 ha avuto pubblicazione il Regolamento di istituzione delle ZES zone economiche speciali, stabilendone con DPCM durata, modalità istitutiva, criteri di delimitazione dell’area. Le ZES in particolare nel Sud Italia hanno lo scopo di essere un moltiplicatore della ricchezza per le zone disagiate evitando di incappare sia in forme di privilegio fiscale sia di aiuto fiscale ma svolgendo il ruolo di attrarre imprese grazie ad un pacchetto variegato di incentivi, agevolazioni e semplificazioni sino ad investimenti attivabili nel 2020 per un massimo di 50 mln di euro di investimento singolo, giusto per citare qualche dato di sintesi.

Se consideriamo che le ZES nel 1975 erano presenti in 20 nazioni e nel 2016 si superano le 130 con variegata tipologia di prodotti che vanno dall’agricoltura all’industria passando per la cultura e la scienza appare quanto mai fondamentale lo sviluppo di simili strumenti di politica economica e di coesione tra il sud ed il nord non solo del territorio italiano determinati nel tempo e nello spazio.

Il decreto attuativo delle ZES, poi, nell’istituire il comitato di indirizzo composto dal presidente della Adsp che si avvale del segretario generale per le funzioni a amministrative, stabilisce che ogni zes ha una sua estensione massima che varia peraltro da Regione a Regione avendo cura di individuarle prossime od includenti aree industriali libere coinvolgenti porti, retroporti ed aeroporti con una estrema attenzione alla connettività logistica ed infrastrutturale proprio con il porto di riferimento, sede centrale della medesima zes di riferimento; se pensiamo che Paesi quali Polonia e Slovenia con Lituania hanno sviluppato rapidamente un gran numero di zes operative ed operanti con successo anche del ciclo produttivo di maturazione, immaginiamo che sforzo vada compiuto in Italia dove neanche la nascita dello sportello unico amministrativo potrà  rasserenare i player desiderosi di investire ma spaventatati dalle lungaggini burocratiche o dalla ruggine operativa che spesso alberga dietro le parti che amministrativamente e preliminarmente nulla hanno di negoziazione fiscale o impositiva a vantaggio esclusivo dell’investitore, come accade in alcuni paesi europei sviluppatisi con tecniche occidentali.

Quindi le zes come strumento di sviluppo dello shipping e della portualità meridionale anche nell’obiettivo di agganciare i flussi di merci, che dal nord Africa e dal canale di Suez viaggiano verso il nord Europa con il  corridoio Scandinavo TEN-T 1 che la fa da padrone.
Ora la parola chiave del successo delle ZES, che ricordiamo al momento sono in minima parte attuate e materialmente attivate, sta proprio nella logistica portuale e retroportuale di grandi opere idonee a favorire principalmente la più veloce maniera di spostare le merci ed i passeggeri e che con strutturale interconnessione tra mezzi di trasporto collettivi, fa di Oristano lo scambio delle merci stesse con la loro consegna o marcia verso altre destinazioni. In sostanza efficienza massima e capacità dinamica di trasporto di qualità. Parole che se devono e dovranno essere condensate di contenuti specifici allungheranno come stanno allungando i tempi di realizzazione delle ZES, sia se semplici sia se complesse per opere ed organizzazione delle stesse.

Ma da qualche tempo si assiste all’intenzione non solo governativa di voler rimaneggiare la legge istitutiva delle Adsp, volendone ridurne il numero e proponendone una chiara riperimetrazione in chiave di area portuale e di scalo portuale mischiando nuovamente le carte ed i giocatori istituzionali, nel mentre le ZES tardano nel decollo .
Un curioso ed inaspettato… ritorno… al passato che per quanto non perfettamente omologo annida chiaro il rischio di inefficacia e di ritardati o del tutto annullati investimenti infrastrutturali, quelli che spingono o spingerebbero il risultato atteso proprio dalla istituzione delle ZES quali volano di sviluppo e di concreta crescita economica di coesione tra regioni o macroregioni. Ma qui s’incaglierebbero i procedimenti di concertazione al fine di perimetrare ciò che non lo è ancora stato per la avvianda ZES; non solo. Immaginiamo anche come possano impattare negativamente tra i soggetti sociali ed istituzionali  le macro aree, oggi auspicate stante l’accorpamento avanzato in ipotesi di massima.

Ma accorpamento funzionale tra regioni geografiche, tra tipologia di porti, tra tipologia di infrastrutture , tra tipologia di aree da infrastrutturare, tra tipologia di insediamenti privilegiati dalla ZES ed infine tra attori in concorrenza di mercato. Insomma un grattacapo serio oggi, più di ieri, proprio per il ritorno da te… ovvero per un ritorno a schemi di sviluppo superati dallo stato dell’arte che, di converso, richiederebbe l’immediata attivazione delle ZES, la verifica del loro funzionamento grazie alla semplificazione di più aspetti, al ritorno dei grossi player mondiali e la caratterizzazione di ZES anche in settori quali la cultura, la green economica e l’agricoltura, senza mai dimenticare il vero tallone di Achille per il sud Italia che è l’assenza delle adeguate infrastrutture.

ZES al passo e non porti al passo delle ZES potrebbe sintetizzare il caos d’intreccio istituzionale e programmatorio che le manovre sulle Adsp, porterebbero in un momento di sviluppo anche concettuale delle ZES che tardano non poco nel definirsi e nel decollo operativo.
Difficile, immaginare, che senza attenti e concordati piani strategici di sviluppo si possa procedere ordinatamente verso lo sviluppo auspicato nelle ZES, oggi forse in parte in bilico, per esserlo gli attori loro strutturali ovvero i porti, loro ospitanti.
Vedremo.

Teodoro Nigro

IL NAUTILUS Anno 14 N°1

In questo numero de Il Nautilus lo speciale è dedicato ai porti con un focus sulla Via della Seta e sulla via Traiana, il concetto dello IoT-Internet of Things, il contratto di ormeggio e il nuovo concetto di New-Port. Poi una riflessione sul principio di passaggio inoffensivo(riprendendo vicende come quella dell'Aquarius, Open Arms e Sea Watch 3). E ancora, approfondimenti sul potere amministrativo delle AdSP, Mare 2.0 e sulla navigazione delle navi e non delle merci.
poseidone danese

© 2019 il nautilus. All Rights Reserved. Performed by SC Lab