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Storie scritte da Teodoro Nigro

La portualità italiana tra il diritto di proprietà e la gestione di sistema: spunti di riforma per una forte e rinnovata azione infrastrutturale e di “maschera” amministrativa

Se immginiamo che la portualità italiana viene, senza l’ombra di smentita, da una lunga stagione caratterizzata da una insufficiente visione di sistema, unitamente ad una incertezza delle risorse economiche di riferimento, accompagnate da farraginosa e oltremodo stringenti procedure amministrative e di controllo che ne hanno rallentato molto l’efficacia e l’investimento macroeconomico, possiamo indicare come l’unica strada maestra risulti quella di una veloce azione di governance attiva capace di mettere in rotta azioni, strutture, commercio, integrazione istituzionale, al fine di evitare gli effetti presenti in alcune circostanze, dello scarrocciamento…

Il rapporto tra pianificazione locale e strategica nazionale, di sistema, ha visto prevalere il primo non sempre adeguato alle performance internazionali e dei corridoi Europei che, come non solo gli addetti ai lavori sanno, attraversano ed attraverseranno l’Italia nei prossimi anni al fine di creare vere autostrade del mare funzionali al grande traffico commerciale via mare è non solo. Un piano regolatore portuale obsoleto, in alcuni casi, è non sistematicizzato con il piano comunale ed il piano triennale delle opere pubbliche sempre portuale che magari, non leggeva le linee e gli indirizzi del Mit.

Quest’ultimo poi tenta negli ultimi due anni di strutturare schemi di priorità di intervento per il tramite di un allegato al Def denominato “connettere l’Italia” volendo accelerare su riforme, visione d’insieme dei trasporti nell’obiettivo di garantire una piena mobilità, non solo nazionale ma sopratutto europea, con una nuova politica infrastrutturale tesa a soddisfare la crescente domanda di mobilità di merci e di passeggeri dei porti italiani divenuti, come noto, 15, peraltro organizzati in sistema portuale. Gli obiettivi sottesi possono ricondursi all’accessibilità del bacino del Mediterraneo, al maggiore aumento della competitività delle aree urbane in cui insiste il porto, alla mobilità sostenibile e si tra ed alla sostenibilità delle

politiche industriali. Le città e le aree metropolitane si candidano ad essere il principale driver delle economie nazionali con lo scopo di attivare efficienti sistemi di trasporto di massa quali metropolitane e tram unitamente ad una mobilità ciclo pedonale. Sostenibilità eco unica e sostenibilità energetica ed ambientale, le parole d’ordine ispiratrici dei piani urbani della mobilità sostenibile, che in altre parole vuole richiamare le due grandi famiglie della cura del ferro e della cura dell’acqua.

Il sistema integrato nazionale dei trasporti verte su una idea di manutenzione rafforzata del patrimonio pubblico demaniale, la digilitazzazione della logistica nei porti italiani e la realizzazione del cosiddetto ultimo miglio ferroviario, che pone in collegamento la ferrovia coi porti che debbono presentarsi ai makers internazionali con waterfront efficienti ed operativi, ovvero se possibile illuminati elettricamente a giorno, duttili nei traffici, veloci nello smaltimento delle merci e dei passeggeri. Le ALI aree logistiche integrate sempre più prossime, le esigenze di coesione tra i traffici interni nazionali e quelli europei, anche alla luce del superamento del dualismo tra porti indicanti la sicurezza nazionale e porti commerciali di merci o di passeggeri: porti si di esclusiva proprietà dello stato e porti in cui la gestione operativa è più democratica che politica di espressione dello stato.

Landlord port in cui l’ente di gestione valorizza e sviluppa l’infrastruttura portuale contro il Tool port in cui l’ente eroga servizi, principali ed accessori passando per il Service port ed il Company port quest’ultimo interamente privatizzato nella gestione.
Le nostre Adsp svolgono sia funzioni pubblicistiche che privatistiche quali la programmazione economica, commerciale e di sviluppo, sociale e lavoristica in ossequio al sistema del landlord port.
Importante è quindi fare accrescere il fare impresa in ambito pubblico, convogliando verso formule imprenditoriali privatistiche al netto delle direttive europee che impongono alle adsp la gestione neutrale del porto con il rilascio delle concessioni ed autorizzazioni tramite procedure ad evidenza pubblica, lasciando ai privati la materiale gestione di servizi ed operazioni portuali.

Oggi, ed a seguito della riforma portuale del 1994 e successive modificazioni, le Adsp pianificano lo spazio portuale e ne regolano il funzionamento. In sintesi Stato ed Enti locali hanno la possibilità, formale, di sviluppare gli scali marittimi  affrontando anche le ottimizzazioni sia sui tragitti che sui costi dei trasporti favorendo protocolli di intesa tra adsp, fs,  mit e società che gestiscono servizi ferroviari e centri logistici; acquistando mezzi a trazione ferroviaria e promuovendo lo sviluppo di opere di grande infrastrutturazione come presenti nei piani operativi triennali oggi coadiuvati da quelli nazionali.

Ed è proprio l’attivita gestoria che rende possibile distinguere i porti con prevalente transhipment collocati sul versante tirrenico ionico, porti di grande rilevanza internazionale come quello di Genova in cui anche l’hinterland svolge un ruolo decisivo per i volumi di traffico, porti di rilevanza locale ed interregionale.
Autostrade del mare e corridoi, quali quelli del mediterraneo, reno alpi, baltico adriatico e scandinavo mediterraneo, sono chiara espressione delle volontà europea di infrastrutturare i commerci cercando di dare competitività e performance al sistema portuale di oggi, ovvero facendo in modo che l’offerta sia qualitativamente elevata sia di servizi che di infrastrutture, sintesi della azione sinergica tra soggetti privati e pubblici. Sinergia tra sub sistemi in cui si collocano i porti operanti come centri logistici nell’atavica lotta con lo spazio, col suo livello di prossimità nello sfruttamento massimo che rende felici le sorti economiche dell’insediamento portuale viceversa molto limitato.

La convenienza economica e l’opportunita di sistema di investire da parte ad esempio del terminalista sull’allargamento di spazi e piazzali portuali meglio risponderebbe alle diversificate esigenze tra il luogo in cui viene assemblato il carico e quello in cui nasce e si sviluppa la filiera della logistica anticipante quella successiva della distribuzione. Facile quindi dedurre che il successo di un porto efficace nelle infrastrutture a servizio, è connesso al vantaggio che produce nel carico e nella movimentazione di merci rispetto ad altre infrastrutture di trasporto e che tale vantaggio è dato dallo sfruttamento efficace delle economie di scala e di scopo quindi del valore aggiunto del porto sistema nella sua articolata complessità quindi specialità.

Porti a sistema equivale a dire regia nazionale prima ed europea dopo per efficientare la carenza di infrastrutture cronica, nei decenni, nei nostri porti oggi, alcuni in sofferenza di identità e di traffici di riferimento.
Le critiche mosse sui nostri porti in termini di lentezza operativa di adattabilità al mutamento dei traffici shipping, avrebbe come causa l’assenza di strategie nazionali da e di sistema ampio ed avvolgente delle problematiche connesse, e ai porti stessi e al territorio ospitante, retroportuali e di riferimento regionale, ma non solo. L’assurdo è che spesso si è  passati da porti a sistema a porti in sistema concorrenziale tra essi stessi, che facile immaginiamo abbiano potuto scardinare quei principi basilari di economia portuale e dei collegati traffici marittimi.

Queste considerazioni di chiara natura organizzativa e gestionale trovano un ulteriore forte e costante freno espansivo nelle autonomie finanziare che le singole Adsp hanno per norma e che le vedono differenti l’una dalle altre e che, evidentemente, vedono atteggiarsi differentemente su argomenti, quali la disciplina del rilascio delle concessioni demaniali unitamente alle regole sui servizi portuali: questi ultimi tengono conto nella loro determinazione delle volontà e della adsp e della autorità marittima diversificandosi da porto a porto e dandone una valenza economica di costi fissi o variabili.
Apparirebbe maturo, quindi, un nuovo percorso di riforma delle Adsp non solo nell’ambito dei compiti delle Governance ma in special modo nel profilare un testo unico normativo maggiormente consono a colmare crepe normative e regolamentari, specie se connesse a svariate pronunzia di organi giurisprudenziali attivi, non solo nella materia marittima ma anche nella branca del diritto internazionale ed internazionale privato.

Se poi caliamo la recente e pur già criticata riforma sul nuovo codice dei contratti pubblici dlgs 50 del 2016 facilmente ne scorgiamo parti espressamente dedicate alle infrastrutture od ad insediamenti prioritari anche portuali con un inasprimento delle forme di controllo ispettivo specie per appalti e servizi di svariati milioni di euro tipico campo da gioco delle azioni delle Adsp, ancor più con l’introduzione del rating di legalità per quelle imprese che fatturano un minimo di due milioni di euro. Tutto quanto sopra va ad unirsi alla macchinosità del diritto amministrativo, civile, commerciale e  marittimo che trasversalmente vengono attraversati dalle normative che sottendono la gestione dei porti richiedendono oggi la individuazione in una raccolta del tipo testo unico.

Una delle fasi più delicate della aggiudicazione degli appalti, è quella della preventiva procedura, che pur seguendo i principi del buon andamento e di imparzialità, si atteggia in svariate ipotesi tipizzate dagli articoli 59 e seguenti del d lgs 50. In particolare, segnalo come una parte della legge sui contratti pubblici è destinata ai settori speciali ovvero speciali proprio per l’attivita svolta e non per il soggetto che bandisce la gara…, di rilevanza comunitaria tra i quali ricordo gas ed energia, servizi di trasporto e porti. Situazioni speciali perché i soggetti pubblici o concessionari di servizi pubblici godono di particolari posizione di vantaggio a discapito dell’alterazione concorrenziale che ne deriva imponendo la procedura di evidenza pubblica.

Circostanze in cui la normativa del 50/2016  ribadisce il principio della applicabilità della disciplina del settore speciale ai lavori, forniture e servizi direttamente funzionali all’attività di settore abbandonando le distinzioni su base soggettiva.
La disciplina speciale si fonda, quindi, sulla rilevanza e particolarità propria della attività del soggetto che bandisce la gara. In questa linea normativa va letto il contenuto dell’articolo 119 del d lgs 50/2016 ove cita i porti marittimi od interni e di altri terminali di trasporto sempre marittimo e fluviale.

Appare di particolare rilievo innovativo tra le procedure di scelta del contraente sia l’istituto del dialogo competitivo che quello del partenariato della innovazione sempre in tema di contratti pubblici.
Il primo se pur straordinario può essere utilizzato per appalti molto complessi meditando tra la procedura ristretta e quella negoziata; si avvia un dialogo con alcuni operatori selezionati ed invitati per individuare i mezzi più idonei a soddisfare le esigenze dell’ente proponente. Vi è  una vera e propria azione di dialogo negoziato tra la stazione appaltante ed i proponenti in una maggiore libertà di forme e contenuti fermo restando i criteri di aggiudicazione prefissati nel bando di gara.

La seconda è un modulo procedimentale del tutto nuovo consente di sviluppare e successivamente approvare ed acquisire servizi, prodotti o lavori altamente innovativi che non possono essere reperiti sul mercato esistente. Il documento di gara stabilirà il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa preliminarmente.
Maschere amministrative: forse se immaginiamo l’alto rischio amministrativo che simili procedure calzanti nel mondo innovativo dei porti italiani portano con sé pur in chiave meramente ipotetica per i dirigenti operanti con le strutture burocratiche.

Maschere dalle quali non si riuscirà a distogliere lo sguardo alla luce dei nuovi e stringenti controlli ispettivi che vengono espressamente citati nel nuovo codice degli appalti pubblici, a tal punto da immaginare un possibile non utilizzo o segmentazione di iniziative relative agli investimenti strutturali ed infrastrtturali.
In conclusione le galline dalle uova d’oro che fiabescamente possono assimilare le Adsp nell’immaginario sia temico economico nazionale e non, hanno davanti a se scelte infrastrtturali decisive per il futuro sviluppo stabilendone le priorità. Una codificazione delle tariffe portuali, anche alla luce dei porti europei sviluppandone le relazioni internazionali e gli studi di settore di quei porti specializzati. Una reale applicazione di agevolazioni fiscali, non solo doganali e non solo riferite alle avviarie ZES che favorisca l’integrazione logistica tra territori con la consequenziale evoluzione della retroportualità anche da sistema.

Lo sviluppo delle relazioni internazionali e delle infrastrutture è, e sempre sarà l’indice di salute economica di un Paese dove il numero e la tipologia dei porti, se pur a sistema, soffre quello concorrenziale dei vicini bacini anche di differenti ma contigui Continenti pur essendo molto chiara la positiva impalcatura dei medesimi nostri porti. Sicuramente auspicabile é  un dettagliato snellimento amministrativo al quale potrà seguire una nuova formula di controlli, non solo ispettivi ma coerenti con le nuove fattispecie giuridiche che le Adsp potrebbero assumere, in un nuovo ed affascinante rapporto tra soggetti pubblici e privati specie nel settore degli investimenti di medio e lungo periodo tra i quali primeggiano proprio le infrastrutture.

Teodoro Nigro

Le performance ambientali dei porti italiani: la logistica sostenibile accarezza ed affascina la green economy senza trascurare il leit motiv della blue economy

Porti: porti marittimi, porti fluviali, porti lacustri, porti canale, porti passeggeri, porti minerari, porti petroliferi, porti pescherecci, porti turistici, porti specializzati. Sempre di più rappresentativi, i porti, del sistema italiano, di importanti cambiamenti in atto in questo momento storico, quale intorno temporale della vita della complessa società italiana nel e del modo di vivere l’economia, la società, la città.

Tale premessa apre la rotta vera verso il tema, attualissimo e di diffusa trattazione, anche tra le Governance delle Adsp, alla green economy, ovvero quel nuovo tipo di economia capace di promuovere il benessere economico sociale ed individuale in un quadro di sviluppo sostenibile efficientando l’uso delle risorse primarie e secondarie disponibili in funzione dei consumi, tenendo conto delle attuali limitazioni scientifiche.

Ambiente inteso come spazio che consente la vita e quindi in cui l’individuo opera, il territorio in cui si sviluppa la azione che serve a fare vivere l’individuo e le attività di scambio e di interazione tra gruppi, costituiscono le basi delle spinte cognitive verso un nuovo modello di vita green ovvero sostenibile, dove un ruolo importantissimo è il modello di trasporto recepito, settore insopprimibile e sicuramente argomento principe nella voglia di cambiamento GE.

Se sino ad un decennio orsono si è operato sulle infrastrutture prediligendo quelle pesanti e dimenticando il rapporto costi benefici non solo di lungo periodo, facendo avanzare la modalità -road- seguita da quella -rail- ed -aviation- tralasciando in ultimo quella -shipping-, oggi questo ordine deve essere completamente ribaltato sostenendo che il trasporto via mare è  il più efficiente e sostenibile; sostenibile nel senso anche di preservare, in termini di costi inquinanti, le future generazioni sia nell’ambito sociale che in quello ambientale.

L’Italia, come è da più parti condiviso, sta attraversando un momento importante per la Sua economia portuale con spunti di riforma in corso di attuazione grazie ad una Governance attenta e lungimirante ed ad una legislazione di dettaglio auspicabile nel breve periodo.
La sostenibilità logistica nei porti green deve fare fronte ai principali punti di criticità dei nostri scali quali deficit di interconnessione, ovvero una capacità intermodale ridotta sia nei porti sia negli interporti con reti stradali e ferroviarie inadeguate, tempi di gestione della nave e del suo carico piuttosto lunghi nelle fasi di attracco imbarco e sbarco, criticità della morfologia del territorio, inadeguatezza della normativa, oramai necessitano di un testo unico.

Le grandi shipping company prediligono una maggiore propensione alla prevedibilità dei mercati di beni che favoriscono la programmazione efficace unitamente all’affidabilità del servizio portuale: la sostenibilità del porto e la sua green logistic aiuterebbero molto nel superare le appena citate criticità attraverso il ripensamento del porto, obiettivizzando la tutela delle acque, dell’aria, il risparmio energetico, la conservazione dei materiali con lo sviluppo eco sostenibile degli strumenti di carico e scarico merci, una drastica riduzione del consumo dei rifiuti con un differente loro trattamento, una riduzione delle emissioni di gas.

Quindi la sostenibilità del porto vuole assumere e significare una tendenza continuativa ad una semplificazione di processi e procedimenti: si inizi dalla creazione ed integrazione degli impianti esistenti affinché si producano energie rinnovabili con nuove piattaforme portuali dove il calore, il freddo, le elettricità siano a costi nettamente inferiori degli attuali. La progressiva eliminazione del combustibile fossile con la fonte elettrica, capace di rendere silenzioso ed efficiente ogni tipo di movimentazione di merci su banchine; si pensi alla elettrificazione da fonte eolica, solare, termica, fotovoltaica, per non parlare del recupero di fanghi, rifiuti non tossici e forza marina delle acque.

Insomma una diversa mappatura degli elementi aggrediti dall’inquinamento quali acqua, aria e terra. Alcuni software elaborano e simulano modelli di porti green all’avanzare delle soluzioni sostenibili, sia con le variabili tempo che con quelle del tipo di merce ipotizzando scenari performanti basati sullo stato dei luoghi: le risposte, al netto degli investimenti tecnologici e scientifici operati dalle Adsp, tengono conto dei traffici portuali, dei tempi di attesa in banchina, dei tempi di manovra e di trasporto, dei tempi di sdoganamento, dei tempi di collegamento.

La sostenibilità portuale è un concetto duttile e dinamico in quanto si va ad interagire tra un sistema ecologico moderno ed un sistema antropico che tiene conto delle scoperte tecnologiche che avviano tutti i settori cari all’uomo verso la sostenibilità degli stessi, come il turismo sostenibile e l agricoltura sostenibile. Quindi tali considerazioni aprono il ragionamento verso il cuore del problema ovvero quello di porre, con urgenza, al centro della logistica portuale le tematiche ambientali al fine di diminuire l’impatto non sostenibile del porto col vicino tessuto urbano e sociale.

Sommariamente ed in maniera non esaustiva si dovrebbe diminuire la circolazione dei tir favorendo quella su rotaia moderna e diminuire la diffusione di polveri e rumori, coinvolgendo tutti i protagonisti del sistema portaule quali corrieri, fornitori di servizi, trasportatori, operatori portuali.
Il protocollo di Kyoto e le direttive ecologiche della Comunità Europea conferiscono un quadro allarmante se non realizzato o realizzabile da parte della legislazione interna di riferimento; d’altro canto l’innalzamento della tutela dell’ambiente e della persona lavoratore, indica quanto mai obbligata la strada delle riforme volte al rispetto dell’ambiente terrestre accerchiato da numerosi blocchi inquinanti.

Il ciclo logistico così delineato, poi, produrrà le certificazioni per i green port basati su tre asset quali l’intermodalità compatibile, un nuovo e stringente rapporto tra la città ed il porto, e l’utilizzazione delle energie pulite in cima delle quali citiamo il gas liquefatto, individuando porto per porto investimenti, punti di forza e punti di criticità. Strategicamente, ma in estrema sintesi, tutto quanto evidenziato, aprirebbe le rotte alle grandi navi ovvero quelle specializzate nel transhipment avendo fondali adeguati, layout di banchine, piazzali per la movimentazione e lo stoccaggio delle merci e linee ferroviarie destinate e dirette dal porto al sistema nazionale.

l’Italia da questo punto di vista é gravemente deficitaria pur essendo programmati numerosi interventi “apripista” per soddisfare le richieste di grandi compagini di navigazione. Matrici ambientali portuali e nuove forme di relazione tra individui e gruppi che abitano la città sono punti di partenza di una ecosostenibilità dei porti in un quadro di auspicabile rinnovamento manageriale e normativo come già cennato.

Necessario a questo punto collegare ogni azione ed attività marittime e degli usi del mare, in un modello blue economy ovvero in un modello di business dedicato alla creazione di ecosistemi sostenibili grazie alla trasformazione di sostanze di scarto in prodotti che generano ricchezza per il maggior numero di persone possibili, passando dallo spreco di risorse tradizionali ad una economia che rigenera, impiega, investe, utilizza. Il colore blue che richiama il colore che dallo spazio rende l’immagine del nostro pianeta fondendosi col colore dei mari, richiama una “seconda” rivoluzione verde che aggregando industrie e fasi produttive, ne ottimizza l’efficienza non sprecando alcuna risorsa nei vari processi produttivi.

Una visione economica attenta e di dettaglio la blue E., ispirandosi alla natura ed al rapporto che essa ha col rifiuto argomento principe della medesima teoria di pensiero: il rifiuto passa da problema a valore di una nuova opportunità di ricchezza e profitto per il genere umano. La combinazione di vari fattori con l’aiuto spinto della scienza consentirà l’aumento della sostenibilità del nostro vivere i porti ed il loro attivo sistema commerciale e trasportistico: in effetti alcune Adsp presenti in altri continenti, hanno di già attivato la bioraffineria, cioè una struttura che converte biomasse o altro materiale biologico in carburante, calore, elettricità o prodotti di differente ecologico utilizzo.

La caccia al biocarburante resta, anche in Italia, un vicino traguardo delle nostre Adsp, al fine di rendere ecocompatibile almeno la sosta delle navi nei porti interni. Una economia definita circolare valorizza lo scarto a beneficio della collettività ed il trasporto via acqua viene visto come quello ecocompatibile per eccellenza passando per il combustibile LNG combustibile che ha identificato la energy efficienty management plan, ovvero la tecnica navale di efficientamento dei rifiuti in navigazione che si riducono per quantità, peso e volume riducendone i costi complessivi, per non parlare del percolato chimico e del residuo umido.

Ovviamente, lo sviluppo della BE attira traffici e compagnie, ma attira anche la Comunità EUROPEA, incline a fornire direttive ai suoi Paesi atte ad indirizzare gli stessi verso scelte rassicuranti dal punto di vista della ecosostenibilità; azioni che vedono, ad esempio, refrattaria la Grecia, ostaggio della Cina, come notoriamente nei fatti sia commerciali sia economici, collegati alla nuova via della Seta, che vorrebbe semplificare ed accorciare collegamenti tra continenti: cinese ed europeo con il mega investimento Cosco che ha dato paternità cinese al porto greco del Pireo. L’iniziativa del Land Sea Express, l’asse Europa del nord vorrebbe proprio ridurre i tempi di trasporto delle merci tra Cina e nord Europa. Iniziative milionarie che devono, assolutamente, essere fronteggiate da soluzioni logistiche green, al fine di ridurre sia l’impatto ambientale sia l’efficienza trasportistici, magari con la istituzione di una Autorità di controllo degli investimenti non europei al fine di evitare sbilanciamento ed incursioni di investitori stranieri.

Porti ed interporti quali snodi logistici performanti e compatibili devono essere blue e green sdoppiando due colori il cui significato condensa benessere e differente approccio scientifico ed i industriale volto alla tutela della natura e degli uomini che la abitano; la vera scommessa della blue economy rimane quella di affrontare le problematiche della sostenibilità al di là della semplice conservazione della green economy spingendosi verso la sua rigenerazione grazie alla combinazione di varie tecnologie che aiutano gli umani a sfruttare al meglio le forze della fisica limitando l’uso della chimica spinta e delle risorse non rinnovabili.

La ricerca di un nuovo modello economico, GE e BE, eleva sicuramente l’efficienza strumentale ed il benessere collettivo di vita ingenerando fascino scientifico nello sviluppare nuovi modi di gestione dei porti e delle loro articolate azioni al fine di aumentare efficienza, produttività e posti di lavoro. Fermo l’auspicio ed aumentata la comunicazione sui due argomenti cardine si attende una rivoluzione verde e blu proprio nel rispetto dei colori della luce del sole o della luna nella creazione del porto green, fattispecie unica di sviluppo sostenibile della portualità tutta ivi incluse quella turistico-criceristica.

Teodoro Nigro

I provvedimenti concessori demaniali marittimi nelle dinamiche giuridiche regolamentari delle Adsp

Il tema dei provvedimenti amministrativi, con particolare riferimento al titolo concessorio in materia portuale, ha visto diffuse trattazioni che ne ha dettagliato gli aspetti giuridici e tecnico operativi peculiari, finanche a farne una “famiglia” autonoma, inserita nel grande mondo della gestione dei beni pubblici ed il loro uso, dato ai privati al pari della azione che il soggetto pubblico avrebbe potuto compiere ma, per motivi di varia natura non ultimo la indisponibilità di risorse strumentali, demanda a soggetti qualificati privati.

Si ricorderà, per gli addetti ed i cultori della materia, che due sono le principali fattispecie di concessioni demaniali ex articolo 18 legge 84/94: la prima relativa alle aree demaniali e banchine, comprese nell’ambito portuale e destinate alle imprese ex art.lo 16, al fine di espletare le operazioni portuali; le seconde afferiscono la realizzazione e la gestione di opere attinenti alle attività marittime e portuali collocate sia a mare sia in specchi acquei esterni alle difese foranee, purché opere riguardanti il traffico portuale, anche in riferimento alle operazioni di imbarco e sbarco dello scalo marittimo medesimo. Quest’ultima modalità fa riferimento alla realizzazione ed alla gestione di una opera collocata in mare introducendo una controprestazione significativa tra le risorse per la realizzazione e le altrettante per la gestione, secondo le regole d’uso del bene demaniale marittimo, bene che deve essere usato, per l’appunto, nel miglior modo possibile indicandoli specificatamente e dettagliatamente nel provvedimento amministrativo di rilascio, sia esso autorizzativo sia esso assentito con atto formale.

I poteri concessori, assoggettano al privato, poteri pubblici, cioè particolari situazioni soggettive capaci di determinare anche unilateralmente effetti giuridici nella inattività dell’ente proprietario del bene demaniale, che di converso ha uno stretto potere di controllo sulla gestione del bene stesso. La giurisprudenza ha negli anni evidenziato, con lo studio di decine di casi concreti, come la sostanziale differenza tra l’applicazione della norma ex articolo 36 codice della navigazione, rispetto al procedimento comparativo pubblico ex articolo 18 legge 84 del 1994, consta che quest’ultima si occupa delle aree portuali che per la dottrina ha significato inquadrare la fattispecie speciale nella famiglia della concessione di beni pubblici quali i demaniali marittimi.

Superando stricto iure il dualismo tra la natura costitutiva ex novo di diritti che la concessione crea in capo al privato, ovvero la natura transitiva in maniera esclusiva sempre in capo al concessionario, di palmare evidenza é che, effettuata l’ istruttoria con i vari pareri necessari di altri uffici anche marittimi, si procede all’emissione dell’atto formale per l’ utilizzo e l’occupazione di banchine con gru fisse, ad esempio stabilendo polizza fideiussoria e cauzione.

Ancora numerosa dottrina prevalente vede nelle concessioni demaniali pluriennali o comunque superiore agli anni quattro, una concessione di servizi che si dettaglierebbero come portuali ed ancillari, ai primi sdoppiando la autorizzazione a svolgere le operazioni portuali che insistono su beni demaniali banchine a loro volta concesse.

Infine la individuazione della concessione portuale, quale concessione del tipo appalto di beni e servizi come tipizzati dalla legge madre di riforma della portualita italiana, sollecita non poco dottrina e giurisprudenza nella individuazione del bene utilitas capace di formare oggetto di concessione a terzi a tal punto da emettere un provvedimento amministrativo-concessorio oltre ad una convenzione attuativa sempre ed univocamente espressione di un potere autoritativo dell’ente pubblico oggi denominato Adsp.

Infine una cosa rimane certa dal punto di vista della natura giuridica e delle norme applicabili che mai potremmo scordare il negozio giuridico come oggi disciplinato dal codice civile.

Ed in effetti le sezioni unite della Corte di Cassazione sulla questione delle concessioni demaniali intese come “concessioni contratto” ovvero quella fattispecie complessa derivante dalla convergenza tra atti unitaletarali autoritativo-atto amministrativo deliberativo, ovvero provvedimento e convenzioni attuative intesa come capitolato e disciplinare, ha ritenuto di inquadrarle in un rapporto contrattuale bilaterale fonte di obblighi e diritti reciproci per le due parti che di converso hanno sempre e solo la giurisprudenza amministrativa come riferimento nel caso di controversie.

Una concessione demaniale marittima dove il modello ed il modulo convenzionale ha preso il posto dell’atto amministrativo unilaterale provvedimentale, magari con un pizzico di tendenza alla concessione di beni, che si sottolinea sono di competenza del giudice amministrativo; concessioni portuali flessibili a tal punto che viene richiamato un contenuto delle stesse, variabile proprio in virtu delle articolazioni legislative dell’articolo 18 della legge 84 del 1994, quali lo svolgimento di determinati servizi e solo quelli unitamente alla realizzazione e gestione di determinate infrastrutture e solo quelle all’ interno dell’ambito portuale evidenziandone l’uso delle ricadenti aree e banchine.

D’altro canto la natura giuridica delle concessioni demaniali non sarebbe snaturata neanche dall’applicazione delle norme sui contratti pubblici, giusto d.lgs. 50 del 2016 codice dei contratti pubblici abrogante il vecchio 163 del 2006 desueto. Ed in effetti questo nuovo testo normativo dedica una parte e quindi una sezione ai porti ex articolo 119, intendendo che bisogna applicare le norme del “presente” capo a quello degli appalti nei settori speciali e di rilevanza comunitaria strategia 2020  tra cui spicca il porto, ovvero una entità pubblica ed economica disciplinata proprio dal diritto pubblico.

La cosiddetta specialità del settore che è fuori dubbio abbia il marchio doc di argomento strategico come è quello dei trasporti, tende a condizionare i privati ad opera delle autorità pubbliche, sia in termini di prestazione che in termini di durata e quindi di rischio economico d’impresa in una nuova ma a dir poco sempre problematica distinzione tra diritti esclusivi cioe quelli concessi a situazioni di monopolio legale mentre per diritti speciali quelli inerenti a situazione di forte restrizione dell’accesso al libero mercato concorrenziale a causa di un numero limitato di imprese che comportano una forte limitazione della concorrenza.

In questo senso, se pur in questa sede in estrema sintesi, si evidenzia come il legislatore, che ha novellato il d lgs 50 del 2016, ha inteso creare demarcazione col solo aspetto oggettivo dell’affidamento con riferibilità concreta all’appalto ed alla sua prestazione. Il legislatore nazionale recependo la nota direttiva comunitaria 2014/25/UE osserva che la normativa sui contratti pubblici si applica alle attività di sfruttamento di una area geografica quali porti marittimi od interni e di altri terminali di trasporto per vettori, marittimi e fluviali.

Il terminal é visto, dalla sentenza in sede plenaria del Consiglio di Stato, come elemento costitutivo del trasporto come punto di partenza e di arrivo delle navi e non come impianto terminalistico di rete, che presuppone interconnessione tra rotte che efficientando il servizio mare di o via mare.

Tutto quanto ancora non di lineare applicazione se si considerano anche i principi basilari del nuovo codice dei contratti pubblici quali ad esempio quello della semplificazione che ha fatto scendere il numero degli articoli da 630 a 220. Quello della trasparenza, ispiratore della creazione di albi professionali dei commissari per i controlli. Quello di legalità, con un rafforzamento delle misure operative da parte dell’Anac con la attribuzione alle imprese del rating di legalità. Quello di digitalizzazione e di informatizzazione, con i quali si impone l’uso telematico e digitalo di ogni tipo di comunicazione. Quello della qualità, sia in riferimento alla progettazione che alla scelta del contraente.

La complessità della materia e la sua specialità in quanto collegata, come noto, all’uso ed alla gestione di beni demaniali, ha indotto nell’ultimo biennio, a meglio rendere trasparente le procedure finalizzate al rilascio di licenza od atto formale od atto suppletivo di concessioni demaniali per il tramite di regolamenti emessi dalle Adsp che ne trattano le dinamiche amministrative interne ad ogni Adsp. Argomenti fondamentali assumono nell’istruttoria i S.I.D. I contenuti della cosiddetta Direttiva servizi 2010 Ce e Direttiva Bolkestein in tema di scelta del concessionario con restrizioni in azioni di rinnovo garantendo la massima competitività concorrenziale valutativa ed aperta, ispirata ai principi di non discriminazione, parità di trasparenza e mutuo riconoscimento nella amministrazione di aree e beni demaniali marittimi.

Soprassedendo alle già richiamate in altro articolo nozioni demaniali del bene marittimo, assolutamente appaiono di guida i piani regolatori portuali ed il piano operativo triennale; altro importante capitolo è quello dedicato alle modalità ed alle procedure dei controlli al fine di verificare il mantenimento dell’affidabilità soggettiva del concessionario anche e sopratutto ai fini della attuazione degli investimenti programmati. Una vicenda dinamica del rapporto convenzionale concessorio è la fattispecie del sub ingresso: il terzo subentra nella concessione contratto sostituendo l’originario concessionario come se la concessione gli fosse stata rilasciata fin dell’origine.

Trattasi di obbligazione con novazione soggettiva ovvero di un nuovo soggetto giuridico autonomo che deve ottenere previa  richiesta l’autorizzazione o l’atto suppletivo rimanendo inalterato ogni altro aspetto presente in concessione/convenzione ivi incluso quello di non essere portatore di interessi legittimi bensì di posizione di mero adiuvandum, specie in procedure fallimentari od esecutive spesso ricorrenti nelle imprese portuali.

Infine e per completezza ci ricordiamo che la concessione cessa per rinuncia, scadenza del termine apposto, revoca, decadenza. La decadenza scaturisce dalla accertata inosservanza degli obblighi da parte del concessionario quali il mancato pagamento dei corrispettivi dovuti per la fornitura di lavoro temporaneo, il mancato pagamento di diritti portuali, gravi mancanze accertate dai membri ispettivi, il mancato pagamento dei canoni.

Fuori dubbio è che la Adsp dovrà effettuare una nuova e coerente valutazione di merito sulla convenienza dell’effetto novativo (non liberatorio), acquisendo anche il parere del Comiato di Gestione e volturando la cauzione previdente nell’obiettivo unico di garantire il benessere dei beni puubblici demaniali.
Insomma dinamiche istruttorie tecnico-giuridiche regolamentate e ben presenti sotto forma di contenuti e schemi sugli albi pretori delle Adsp, alle prese con complesse azioni amministrative istruttorie tali, specie se collegate agli impulsi di finanziamenti in corso di valori economici significativi, da far rabbrividire finanche le belle e sempre auspicate fasi lunari “sensibili” alle modificazioni dell’asse terrestre, al pari di come efficienza e risultati oramai globali sia nella logistica sia nei trasporti connessi ed interconnessi, risultano e vedono sempre più impegnate nel management amministrativo le Adsp  luogo certificato  di sviluppo della economia marittima e dei trasporti ma anche “deposito” di vetuste e sterili ambizioni localiste di crescita, come fosse un glottologo incallito mal conciliante con gli orizzonti europei ed interconitentali delle economie, oggetto della azione di promozione e propulsione, nel controllo, della Adsp come attualmente regolamentate nel nostro Paese.

Teodoro Nigro

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Infrastrutture portuali dirette ed indirette in vista del 2030: panorama complesso ed articolato

 

I porti oggi, e verosimilmente nei prossimi anni, sono per il Paese Italia, e sotto tutti i punti di vista sia tecnici operativi che dei copiosi investimenti, al pari del significato emozionale che le pupille scure o perle di Tahiti, unica parte visibile del nostro sistema nervoso, hanno nei confronti dell’essere umano, rappresentando lo specchio dell’anima cangiante ed espressione certa degli stati d’animo dell’individuo medesimo. Insomma il paragone, esclusivo ed unico se, se ne coglie l’importanza, di sensi attivi e rappresentativi, ci fa immaginare un’importante volano di sviluppo sistematico a trazione Statale di certi settori di macroeconomia che, approfittando dell’utilizzo normato di fini e di beni pubblici principalmente demaniali, tenta di connettersi con le numerose iniziative e di finanziamento e di collegamento di natura e fonte, non solo Europea, a tal punto ed in misura tale da risultare oggi determinante per lo sviluppo del Paese.

Una “pupilla iridea” commerciale e della logistica non comune per tipologia di intervento e di sviluppo, che tende a soddisfare principalmente la domanda di mobilità di passeggeri e merci per connettere le città, i poli industriali ed i luoghi di maggiore interesse commerciale e turistico, anche alla luce di una mobilità sostenibile come indicato nel recente d.lgs. 169 del 2016 che, introducendo l’articolo 4 bis, legifera la sostenibilità energetica.Principio cardine europeo é l’integrazione modale e di intermodalità che coniuga la rete ferroviaria e quella marittima, attraverso alcune formule tecniche accessibili e riconducibili ai termini della cura del ferro e della cura dell’acqua. Fondamentale lo Snit, Sistema Nazionale Integrato dei Trasporti, dove si sintetizzano gli interventi su ferrovie, autostrade, porti, ciclovie ed aree metropolitane. In particolare per quanto attiene i porti si spingerà verso la semplificazione amministrativa per escavi e dragaggi. Maggiore velocità per le intese con gli enti locali nella approvazione dei piani regolatori di sistema portuale, favoriti anche dallo sportello unico doganale con la semplificazione di arrivo e di partenza delle navi, ex articoli 20 e 21 del d.lgs 169 come citato.

Un ruolo importante viene svolto dai corridoi che attraversano l’Italia ovvero in estrema sintesi quello Meditteraneo che attraversa l ntero nord Italia da ovest ad est, da Torino a Venezia, passando per Verona e Ravenna, il corridoio Reno Alpino con i valichi di Domodossola e Chiasso integrando il porto di Genova, il corridoio Baltico Adriatico che collega il Tarvisio con Udine, Padova e Bologna ed il corridoio Scandinavo Mediterraneo che attraversa l’intero stivale dal Brennero, a Palermo e Messina come peraltro indicati nel documento denominato connettere l’Italia allegato al def 2017.

Un focus importante è fatto sulle ferrovie affinché le stesse siano completate, se in costruzione o efficientate, se già operative con i distretti industriali, coi porti e con i valichi costruiti o costruendi. Per quanto attiene le opere infrastrtturali di strade ed autostrade, essenziale è l’eliminazione dei -colli di bottiglia- prossimi alle aree urbane e metropolitane che vedranno una importante opera di decongestionamento anche con opere di smart road.
L’attenzione su porti ed interporti, poi, parte dai collegamenti dell’ultimo miglio ferroviario e stradale inteso in complementaria azione con la velocizzazzione dell’ accesso ai terminal container e ro- ro, in un quadro di maggiore e sicura accessibilità ai varchi doganali presenti nelle aree portuali.

Tutto proprio per aumentare l’osservazione “pupillare” di sistema porti e porto di riferimento, piuttosto latitante nei porti italiani, nonostante i tanto blasonati piani operativi triennali ben presenti sui siti delle quindici Adsp.
Lo snodo, non a caso, dell’ultimo miglio favorisce lo sviluppo di traffici impensabili come merci pericolose o necessitanti di gru o strumenti di trasporto nelle operazioni portuali a trazione elettrica. Decine di miliardi investiti per opere di manutenzione, di accessibilità marittima, di aumento selettivo di capacità portuale, di water-front e servizi ai passeggeri ed ai croceristi, efficientamento energetico ed ambientale a cui poi vanno ad aggiungersi una serie di progetti di futura fattibilità per decine di porti disseminati sulle coste italiane.

Questi brevi ma significativi cenni di centinaia di possibili investimenti, alcuni dei quali già cantierizzati avvia lo studio alle ZES del sud Italia previste nel numero di otto, che rapportate alle migliaia spuntate nel mondo negli ultimi venti anni fanno a chiunque comprendere come si sia voltata pagina rispetto agli strumenti di finanziamento dello sviluppo degli anni 80/90, quali i patti territoriali i contratti di programma ed area a suo tempo azionati per risalire i dati economici di aree depresse.
Sviluppo di nuovi approdi per grandi navi e settorializzazione dei traffici commerciali nei porti favorirà lo sviluppo degli stessi: gli oltre 300 miliardi di fondi comunitari spesi nel nostro “Bel Paese” negli ultimi 15/20 anni, non sembra abbiano prodotto linee di benessere collettivo costanti ed autopruducenti, reddito sociale ed individuale tali da rimpiangere gli investimenti anche strutturali a vario livello operati, anzi…

La  nuova via della seta col grande progetto di traffici noto come belt one road vede investimenti nel mare Mediterraneo di centinaia di miliardi di dollari anche in stretto collegamento con il canale di Suez, snodo unico e fondamentale di collegamento tra continenti sufficientemente studiato e noto.

L’augurio, a conclusione di questa breve trattazione e non scomodare la nota fiaba di Esopo, “il pescatore ed il pesciolino”, dove si preferiva non disprezzare le cose piccole che si hanno rispetto alla speranza di averne di grandi, di maggiori e di piu consistenti se pur incerte; insomma i finanziamenti sempre maggiori che, si prospettano giungeranno nei bilanci delle Adsp, non rendano evanescenti scelte e pianificazioni di breve e medio periodo, si ritiene, essere all’altezza di uno sviluppo della economia dei traffici marittimi che nei porti vede, con il giusto piglio, un forte volano certo di sviluppo delle economie locali e nazionali anche di scala, a condizione che si operi in maniera  prossima la condotta del pescatore nella nota fiaba greca che, predilige la pesca certa del pesciolino! E le ZES ne sono l’occasione, forse l’ultima, di crescita guidata, per il Mezzogiorno della penisola.

Teodoro Nigro

I Porti italiani ed il loro atteso sviluppo: il mantello respingente del mago di Hogwarts in un Harry Potter imbarazzato

 

I porti italiani possono apparire ed essere, forse a giusta causa, considerati oggi, a differenza del passato prossimo, come croce e delizia del sistema commerciale e trasportistico italiano anche in considerazione dell’inquadramento giuridico che di recente ne vuole fare una “macchina da guerra”, una catena del trasporto per lo sviluppo complessivo commerciale ed industriale, dell’intero Paese che, come sicuramente noto ai più, possedendo la nostra penisola migliaia e migliaia di chilometri di coste, alcune delle quali attrezzate proprio come porti, tralasciandone in questa sede le classificazioni, ne consentirebbe un significativo sviluppo. Tali aspetti positivi, però, nell’ultimo triennio circa, sono affiancati da pressanti esigenze di cambiamenti sia in chiave di ripensamento di nuove ed efficienti reti di infrastrutture interne che in termini di retroportualità. In pratica si assiste di recente ad un vero e proprio attacco al modello amministrativo dei porti italiani quasi desueto ed anacronistico se paragonato ai modelli europei frutto di mercati monopolistici e di azione potestative della pubblica amministrazione che non hanno consentito lo sviluppo del libero mercato dell’area territoriale portuale rimasta, quindi sofferente.

Se è vero come è vero che il porto appartiene alla categoria dei beni pubblici, specificatamente demaniali, ne discende che esso deve operare seguendo i criteri della libertà dei servizi in un sistema protetto ma concorrenziale dove per protezione si vuole intendere professionalità ben posizionata rispetto ai servizi specialistici che il porto necessariamente deve avere per lo svolgimento del suo “oggetto sociale”.
Ma come si può, in alcuni casi, accettare la spinta, ed oserei dire, atecnicamente, la volontà degli organi di giurisdizione Europea tendenti a bacchettare da più di un quinquennio l’azione marinaresca Italiana su più fronti, quando di converso l’uso del mare e delle sue pertinenze obbliga la governance portuale a mantenere alcune posizioni consolidate, magari nel tempo a fronte di una assenza di interlocutori aziendali ed imprenditoriali altamente specialistici, al pari di quanto richiesto dai  servizi portuali, ad esempio, e da quelli dettagliatamente individuati come tecnico nautici?

Non è dato sapere se il diritto internazionale sancisce il principio della assoluta libertà dei traffici nei mari e quindi poi il corrispondente approdo sicuro, abbia considerato la forza dei cambiamenti, sia derivanti dalla produzione giurisprudenziale, sia derivante dalla legislazione interna e qui, dall’esercizio della azione governativa e di alta amministrazione che, come noto e letto su più parti, vuole superare l’impostazione del codice della navigazione per sbarcare in una più moderna ed efficiente visione del bene porto votato all’efficienza e quindi alla massima dinamicità nell’azione congiunta e coordinata tra le Adsp e le Autorità Marittime ed i Comuni interessati allo sviluppo del porto ed alla gestione operativa delle sue banchine.

Fatte tali premesse e considerazioni il punto di partenza è la natura giuridica e la veste organizzativa della Adsp, oggi in numero di quindici presenti sull’intero territorio nazionale; ente pubblico dotato di autonomia di bilancio e finanziaria soggetto alla vigilanza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ovvero al controllo di legittimità della Corte dei conti. Adsp risultano essere soggetti regolatori e persecutori dell’interesse pubblico quali, lo sviluppo dei traffici e dell’occupazione portuale, che utilizzano gli strumenti amministrativi provvedimentali dei regolamenti e dell’ordinanza.
Sancito è il divieto assoluto per le Adsp di esercitare operazioni portuali.

Ma nel biennio 2017/2018, proprio come la magia che pervade la favola il cui protagonista è Harry Potter, si sono definiti in Italia, come per incanto, pur se sono note e presenti strutturalmente da decenni in altre nazioni non solo del continente Europeo, diremmo finalmente, alcuni ambiti spaziali denominati zona economica speciale e zona franca doganale quali istituti capaci di tenere saldi e di sviluppare gli antichi e proficui rapporti mare-terra che così sintetizzerei: le prime che consentono alcuni vantaggi per gli imprenditori che vanno dagli incentivi statali ai bassi costi di produzione, in un facile accesso ai mercati internazionali, con le seconde che si fondano su esenzioni fiscali e contributive nelle misure totali o parziali e si rivolgono a determinate categorie di imprese come ad esempio quelle agricole di piccola e media estensione che uscivano dai noti contingentamenti europei. Queste premesse se da un lato stimolano molto il Governo centrale in termini di azioni positive per la crescita economica del Paese, dall’altro stanno agendo, in termini di spinta energica, sull’adozione del Piano Regolatore di Sistema Portuale, necessario a fare la differenza anche fra le stesse Adsp impegnate nel coordinamento, nel controllo e nella pianificazione progettuale delle funzioni portuali e retroportuali nella interconnessione coi sistemi trasportistici urbani, considerando sempre l’ecosostenibilà degli investimenti a farsi.

Retroportualità, fisco e infrastrutture sembrano appartenere alla volontà del giovane mago che, complice la bacchetta magica, invola desideri su desideri che in alcuni casi sono vere magie, come quella che si auspica possa allontanare dalle aree portuali, spesso anguste e ristrette, i punti di controllo ed i varchi doganali al fine di velocizzare la circolazione delle merci, con particolare riferimento all’immediata partenza verso i luoghi di destinazione e quindi di consegna. Soppesare poi le zes interregionali sarà una operazione difficile, e se realizzata, arguta, in quanto il rapporto benefici, infrastrutture di collegamento, estensione zone depresse economicamente, risulta di non facile approccio se pur in chiave tecnica.

Molte aspettative, molte concomitanti e collegate funzionalmente, quindi, volteggiano sulle teste delle governance portuali e su quella dirimente del ministero competente: l’appeal sembra notevole ed i risultati auspicati pure. Zes e zona franca sono armi micidiali di sviluppo economiche anche, ed in special modo per investitori stranieri attratti dalle potenzialità logistiche del mare Mediterraneo. Free zone a tutto campo quindi con lo scopo di sviluppare i traffici del made in Italy.
Accennare alle potenzialità del -Bri-, belt and road iniziative, ovvero le nuove vie della seta, in fase di studio a Pechino, avente l’obiettivo di interessare la maggior parte dei nostri porti e non solo, i più impegnati nei traffici internazionali quali Genova e Trieste ad esempio, deve vedere parte attiva le strutture managierali statali in un obiettivo di reale inserimento nelle nuove autostrade del mare in termini di geopolitica portuale e dell’uso del mare, fonte inesauribile di cui la Nazione dispone in abbondanza.

Lo sviluppo dei noli marittimi con margini di guadagno significativi ha creato una corsa alla costruzione di navi sempre più grandi, specie per il trasporto di rinfuse e di container. Ma il vero problema parrebbe quello dell’incantesimo commerciale in cui può o potrebbe cadere il bacino del Mediterraneo accerchiato da un lato dalla via della seta strada ferrata cinese e dall’altro dalle grandi compagnie di shopping container utilizzando il canale di Suez e baippasando gli scali portuali del Mediterraneo.

Un quadro che impone, inevitabilmente scelte commerciali intense, ovvero una sorta di trasversalità tra Paesi lontani ma accomunati dagli scopi commerciali, per l’appunto un tutt’uno con lo short-sea shopping ovvero un sistema logistico in controtendenza con quello che sviluppa i commerci passanti per il canale di Suez per poi raggiungere i ben noti grandi porti del nord Europa.

Quindi e volendo scomodare le famose gesta di magia lo sviluppo futuro dei porti in Italia parrebbe, salvo qualche eccezione, l’incantesimo del mantello respingente ogni onda luminosa che appena intercettata, sparisca come per magia: molti gli argomenti con un unico comune multiplo, il trascorrere del tempo. Si proprio il tempo che rende magico un sogno e stupisce la realizzazione razionale dello stesso. Una sfida quella dello sviluppo intercontinentale dei porti, che se impostata in maniera certa ed in alcuni casi solidale tra gli attracchi, potrà vedere la realizzazione di buona parte di quanto normato a vantaggio della crescita economica del Paese senza accusare viceversa il rischio di passi in avanti di alcune Adsp a svantaggio di altre, mettendo in seria crisi l’intero sistema della portualità italiana che non consente, a mio modesto parere, balzi singoli in avanti, almeno per quanto attiene le scelte strategiche che rimarrebbero, viceversa, all’interno del -mantello invisibile- per poi scomparire. E di invisibilità non se ne sente proprio la mancanza!

Teodoro Nigro

I servizi portuali tra innovazione e tradizione: il volo planato sulle banchine dei porti green

Porti e portualità, servizi portuali ed autoproduzione degli stessi, sistemi informatici di gestione automatizzata, ottimizzazione delle interferenze trasportistiche, tradizione e continuità operativa. Queste sintetiche considerazioni iniziali potrebbero far pensare, subito, all’importanza dei servizi portuali, che tradizione dottrinale vuole, siano distinti in servizi resi alle merci ovvero operazioni e servizi portuali, e servizi resi alle navi ovvero servizi tecnico nautici.

D’altro canto le ingerenze, a volte impetuose, del contenuto delle sentenze della Comunità Europea, a cui si guarda col diritto interno non sempre nell’ottica del giudizio di accoglimento od ottemperanza, stanno evidenziando quanto sia attuale l’introduzione della concorrenza anche nei servizi nautici diffusi e costitutivi del funzionamento dei porti italiani che, lo ricordiamo, sono beni pubblici la cui destinazione è per l’appunto pubblica, tipica del bene demaniale sui quali come ricordato da più parti è scomparso il vetusto ma garantista diritto di insistenza nei confronti del precedente concessionario, tranne nelle ipotesi di tutela del principio costituzionale dell’affidamento legittimo del concessionario uscente, in questo caso autorizzato allo svolgimento di operazioni e servizi portuali.

Ma quanto patiscono i servizi portuali la mancanza o la insufficienza di efficienti forme di intermodalità trasportistiche e di rapide vie di comunicazione, da e per il porto specie nei porti internazionali con traffici passeggeri e merci di significative e collaudate dimensioni? Si direbbe molto. Ma vediamo in sintesi le categorie dei principali servizi specie -iure gestionis- resi in banchina, senza dimenticare quelli di interesse generale nell’unica lettura, sempre valida, del porto che spazia da incontro tra la terra ed il mare, garantendo lo spostamento di traffici e dall’altro frontiera nazionale che vede il coordinato intervento di agenzie rappresentative degli interessi statali, quali agenzie delle dogane, forze di polizie economiche, ufficio di sanità portuale.

Incominciamo dai servizi nautici portuali in senso stretto quali previsti dall’articolo 16 legge 84/94, ovvero il carico e lo scarico, il trasporto, il deposito, il movimento in genere di merci svolto in ambito e territorio portuale. Importanti, poi,  i servizi tecnico-nautici indicati dal comma 1 bis dell’articolo 14 legge 84 che descrive essere il pilotaggio, il rimorchio, l‘ormeggio ed il battellaggio resi, tutti alla nave quale vettore del trasporto marittimo in occasione del suo arrivo e ripartenza dalla banchina, allo scopo di garantire la sicurezza della navigazione anche in acque interne, tutt’uno con la sicurezza degli umani non solo passeggeri e dell’interesse generale della collettività.

Anche detti servizi ancillari alla navigazione, in tema sia di sicurezza del porto e delle sue acque che a tutela dell’ambiente coinvolto nei transiti e nelle operazioni portuali, tutti sono servizi essenziali se pur dimensionati alla classe del porto. Servizi portuali svolti con mezzi nautici, quali bettoline e bunkeraggio sia di combustibile che di acqua. Servizi riconducibili alle competenze delle autorità marittime quali i sommozzatori, palombari, iscritti in appositi registri.

Servizi di interesse generale che vanno dalla manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni del porto alla gestione delle stazioni marittime ad opera dei concessionari terminalisti autorizzati, dai servizi di illuminazione e manutenzione delle parti comuni del porto alla pulizia ed alla raccolta dei rifiuti alla fornitura di beni di prima necessità, ai sempre più richiesti servizi informatici e telematici ovvero alla grande ed articolata famiglia dei cosiddetti servizi commerciali ed industriali, quali parcheggi o banchine di carenaggio per non parlare delle banchine destinate al trasporto ferroviario anche in considerazione di recenti specifiche direttive ministeriali.

Servizi previsti dalle apposite concessioni rilasciate, ex articolo 36 del codice della navigazione, quali ad esempio bar, edicole, ristoranti, negozi, attività, tutte in fase di svolgimento all’interno di manufatti insistenti sul sedile portuale demaniale. Servizi resi da altra normativa speciale quale è quella riguardante gli spedizionieri doganali ospitati nel circuito doganale. Il tutto nel complesso normativo con il quale le Autorità Marittime hanno il compito di vigilare e regolamentare l‘entrata e l’uscita, il movimento, gli ancoraggi, gli ormeggi delle navi e dei natanti tutti e di intervenire nel caso di urgenza operando poteri potestativi ed atti esecutivi ed esecutori di indirizzo e di utilizzo dei servizi tecnico-nautici presenti nello scalo portuale di competenza, quali ausiliari di Autorità Marittima medesima proprio in funzione del carattere universale. Si vuole sottolineare come si tratta di servizi, molti dei quali classici e di remota istituzione sui quali grava il peso del controllo da parte delle AdSP o se assenti della Autorità  Marittima competente.

E’ evidente che i servizi come l’ormeggio ed il rimorchio, solo per fare un esempio, non rientrano nelle categorie della mera concorrenza commerciale in quanto servizi di ordine pubblico finalizzati alla tutela pubblica del porto e dei soggetti a vario titolo in esso presenti; difficile quindi immaginare di poter condividere l’autoproduzione in detti servizi portuali a vocazione pubblica universale, se pur sotto una rigorosa disciplina amministrativa di sorveglianza che ha come scopo, già accennato, di poter assicurare le migliori ed ottimali condizioni di navigazione, ormeggio e ancoraggio delle navi alle banchine dei porti ospitanti.

Quindi pare afferente il richiamo al regime tariffario a fronte delle prestazioni, oggetto dei servizi sopra menzionati, che tipicamente si spartisce tra fortissime restrizioni sulle regole della concorrenza e la libera circolazione dei servizi -de quo-, non potendo abusare della posizione di monopolio o “dominante”. Tariffe soggette al vaglio di organi statali e locali quali AdSP e Autorità  Marittima stessa tutt’uno con le circolari dettagliate di riferimento.

Tutto quanto sopra porterebbe, senza ombra di dubbio e fatte salve le -ratio iuris- testé sintetizzate, ad immaginare diffusi mercati monopolisti. Ma tutto ciò è al passo coi tempi ed é in linea con una attesa economia portuale della circolarità, ovvero in linea con il DL 91 del 2017 che stimola le ZES in alcuni territori europei compresa l’Italia, immaginando nuove forme di connessione tra i trasporti mare-terra al fine della migliore crescita economica in regime di competitività anche tra scali portuali?

Non sappiamo per ora, anche se alcuni studi di settore parrebbero dare ragione alla logica del legislatore interessato alla rete TEN-T ma non solo. Noi supponiamo che la tradizionale estrinsecazione dei servizi portuali, come studiato da decenni sui testi universitari, debba fare i conti con la sicurezza nei porti e sulla salute dei suoi lavoratori eterogenei tutelandoli dai rischi professionali e da interferenza di fasi di trasporto e di movimentazione merci, dall’altro crei una sorta di obbligazione datoriale di sicurezza previa valutazione scientifica degli stessi finalizzata al benessere concetto riproposto dalla OMS organismo mondiale attento alle pro tematiche di settore.

Pericolo, rischio e danno sono fasi di un procedimento volto alla tutela dei lavoratori che deve far riflettere su quanto debba spingersi ancora l’evoluzione scientifica e tecnica riguardante le operazioni dei servizi portuali nel ciclo complessivo delle stesse, ricordando ancora una volta il rischio interferenziale per i lavoratori somministrati. Non basterà certo il documento sulla sicurezza a garantire una simile azione di ponderazione ne tanto meno il più rigido controllo ad opera delle forze di polizia marittime presenti nel porto.

Un ciclo logistico portuale legato al sea-shipping, ovvero al trasporto delle merci e dei passeggeri via mare che tradizionalmente si suddivide in quello obbligato con le isole, alternativo per il trasporto tra le autostrade del mare, traffico tra porti comunitari e non, e i traffici dai porti hub col federaggio oceanico. Tutto questo articolato fronte tecnico operativo deve fare i conti con una realtà in evoluzione, prova ne sono le varie iniziative intraprese negli ultimi dodici mesi da quasi tutte le AdSP, cercando di stimolarsi anche a vicenda su vari fronti tra cui, ricordiamo la blue economy, ovvero un  modello di porto creativo, moderno, avveniristico, ecosostenibile ed innovativo.

Termini questi che necessitano di forte impulso al cambiamento rispetto alla gestione corrente dei servizi portuali, siano essi monopolistici od a generale offerta. Tali cambiamenti inducono, non azzardo il paragone se pur apparentemente eclettico, ad una visione riconducibile al volo in picchiata dell’astuta aquila reale in fase di caccia e di osservazione, che ripetutamente plana al suolo al fine di ispezionarne le possibili prede. Ma quali prede? E si, quali ci chiediamo… Certamente un nuovo ciclo produttivo presente in banchina ecosostenibile, dove il rifiuto è ricchezza sistematica e diffusa ovvero fonte di energia a basso costo e dove il processo industriale è preda di una nuova socializzazione della catena logistica di nuova organizzazione amministrativa nelle AdSP.

Insomma un volo radente che segue quello in picchiata sui moli sulle banchine e sugli specchi acquei delle coste italiane, finalizzato ad innovazioni totali e totalizzanti avendo cura di individuare con la spiccata vista del rapace (e ve ne è di bisogno), le migliori soluzioni sia sotto il profilo della nuova sostenibilità che sotto quello delle smart-cities e zes sempre più performanti e sempre più audaci, come proprio il volo dell’aquila, peraltro simpatizzante ed amante di ambienti naturali al pari dei green-port antagonisti ad esempio del combustibile fossile come fonte di energia ed oramai fattispecie sognata dalla governance portuale.

Un’aquila reale, quindi, che susciterà emozioni in volo, attrattive di investimenti privati di maker nazionali ed internazionali al pari di quanto accaduto da decenni nell’ambito degli aeroporti italiani, per rimanere in tema di ordinamento della navigazione…e che il paragone non susciti gelosie ma prefiguri nuovi ambiti di intervento gestionali.

Teodoro Nigro

Ecoporti: l’acchiappasogni della green port nella portualita’ italiana del prossimo futuro

Rivoluzione gestionale ed efficienza produttiva. Questa potrebbe essere una delle sintesi più apprezzata dal management  delle Adsp nell’ambito dell’ardito tema del porto sostenibile, ovvero un porto da considerare prezioso pezzo della strategia di cambiamento del modo di vivere le città, l’economia dei trasporti e la società stessa.

Porto green ovvero area portuale e sue pertinenze derivate da progettare o restaurare in chiave ambientale. Questo vuole significare che le tratte trasposrtistiche debbano essere compatibili con l’ambiente tutto attraversato, che il porto con il suo watefront debba dialogare con la città e che l’energia, sia in arrivo che stoccata, ovvero distribuita ai cittadini debba essere conforme ad esempio ai parametri del gas liquefatto, principale materia capace di sostituire petrolio e carbone.

Quindi approcciare in maniera sostenibile e nuova, con le best pratices nazionali ed europee i temi della mobilità, dell’ambiente, della logistica, e delle reti energetiche. Partiamo dal dato normativo opportunamente chiaro, se pur in chiave di “principio”, normato con l’articolo 4-bis della legge 84/94 così modificato dall’articolo 5 del d.lgs.169/2016, che prescrive alle Adsp il documento di pianificazione sostenibile quale atto cardine del porto, anche sposando le attente ed articolate direttive Europee, il cui scopo è quello di cambiare l’asset dei fattori energetici passando, il porto, da mero utilizzatore a produttore di energia sfruttando le fasi di lavorazione industriale e gli scarti combinandoli con combustibili non fossili e sfruttando il calore prodotto dai vari processi industriali, finanche alla cosiddetta energia circolare o blue , sfruttando altresì mare, vento e sole sempre con impiantistica specifica collocata ed al servizio delle operazioni e dei servizi portuali.

Il porto deve passare da uno status di consumer ad uno status di producer, abbassando inevitabilmente i costi energetici fissi e variabili ed abbassando il livello di produzione di inquinamento ambientale, in quanto snodo logistico ed ambientale, abolendo il carbone rendendo disponibili combustibili alternativi quali il gnl e l’idrogeno. Le emissioni inquinanti all’interno dell’area portuale riguardano l’acqua, la terra e l’aria. Esempi, peraltro già presenti in alcuni porti di altri  continenti, hanno sviluppato, grazie a studi di settore con griglie di campionamento in loco, apparecchiature capaci di fornire calore, freddo, elettricità, da fonti rinnovabili efficienti sia sotto il profilo dei costi che in linea con l’economia circolare, altro obiettivo ambizioso per i nostri porti in fase di sviluppo non solo commerciale e strategico.

Elettrificazione delle banchine e parco eolico di servizio nel e per il porto unito ad una impiantistica fotovoltaica presente sia sugli edifici che in luoghi prossimi a quello di erogazione sempre nel sedile portuale, costituisce un modo green di fornire energia unitamente al recupero di fanghi ed acque non tossiche al fine del loro riutilizzo. In fase embrionale la predisposizione dei piani energetici ambientali nelle varie adsp anche a causa della assenza, allo stato, dei decreti ministeriali attuativi, ex articolo 4 bis che andrebbero a fornire linee guida anche in vista del successivo passo d’efficientamento imputabile alla cosiddetta economia circolare in un porto, dove vanno in simbiosi ed ad intrecciarsi i processi industriali con quelli logistici e produttivi dove il passaggio della merce genera sia le facilities logistiche, rendendo sostenibili le lavorazioni sui materiali, siano essi grezzi siano gli stessi lavorati.

La mitigazione della grave dipendenza energetica e quindi dell’impatto ambientale che le aree portuali hanno sull’ambiente, deve portare con fermezza, se pur in considerazione dello sviluppo tecnologico, ad una piena autosufficienza energetica con fonti rinnovabili del porto coi suoi movimenti, collegamenti, trasferenze, avendo e ponendo l’attenzione alla modellistica marina per la simulazione off-shore dello spettro delle onde, capaci di produrre quantità significative di energia, che unita ad altri settori quali quello dei rifiuti, possa sposare bene quelle fattispecie a modello avanzato di circolarità  completamente autonoma come individuato in alcune isole dell’oceano Pacifico.

La rimozione di forti ed articolate barriere amministrative con la creazione di un partenariato pubblico-privato con la crescente consapevolezza che i nuovi sistemi energetici resilienti riducono la dipendenza grave da combustibili fossili come presenti attualmente nel sistema italiano che, come noto abortì anche l’uso del nucleare, consentirà tra qualche anno di avere non solo dei porti green ma anche delle banchine ben attrezzate al rifornimento di gas liquido quale combustibile delle navi di ogni genere e tipo: non solo piccole navi passeggeri in servizio nel nord Europa ma anche navi merci di stazza significativa solcanti le rotte principali dei mari circondanti la penisola italiana.

In questo senso, stoccaggio e rifornimento appaiono le prime basilari azioni, mirate da perseguire per consentire ormeggi sostenibili ed un nuovo modo di intendere la qualità dell’aria del porto, che interagisce non solo urbanisticamente con la città confinante. Il cambiamento ecologico e l’economia circolare sono concetti che, se pur lentamente, stanno riempiendo i piani operativi delle Adsp con i loro programmi di opere pubbliche al fine di creare vere e proprie stazioni di rifornimento di energia sostenibile anche per i normali cittadini, interagendo con il vicino tessuto urbano e dando senso allo sforzo ecologico posto in essere nelle aree portuali. Immaginiamo anche l’uso in dette aree di veicoli elettrici, di servizi portuali i cui veicoli siano ad impatto zero e una clean port che spazia dall’uso di sostanze biodegradabili per la raccolta differenziata dei rifiuti portuali, alla regola dell’uso delle banchine in concessione statuendo obblighi alle concessionarie virtuosi dal punto di vista ambientale.

Basteranno le intenzioni, come sinteticamente evidenziate, oramai presenti nei documenti di alcune Adsp italiane? Non lo sappiamo ed è  difficile fare una stima certa sui tempi di realizzazione, specie nell’ipotesi di porti internazionali. Una cosa però si può  affermare: ci vorrà un acchiappasogni, un -dream catcher- capace di spiegare ai viaggiatori che il porto è  virtuoso dal punto di vista della sostenibilità nei fatti e nelle geometrie funzionali lasciandole fluire nel mare e nell’aria già dalle prime luci dell’alba…quella del futuro dei nostri ecoporti. Questo è l’augurio che facciamo ad uno dei beni pubblici più appetibile sotto tutti i punti di vista della società italiana, oramai posto nelle condizioni certe di sofferenza sul tema qui trattato.

Teodoro Nigro

Le concessioni portuali: tradizione giuridica dell’istituto nell’innovazione europeista

Il tema dell’esame e del rilascio delle concessioni demaniali marittime rimane di attualità ancor più in un momento storico di particolare relazione tra l esercizio delle potestà amministrative da parte degli enti pubblici, in primis lo Stato, ed i soggetti titolari di concessione demaniale portuale allorquando si parla di massima efficienza della stessa nel contesto, articolato e vario, che è il porto a sua volta esso stesso bene demaniale marittimo appartenente alla grande famiglia del demanio necessario, a cui fanno capo innumerevoli categorie di beni immobili tipici delle aree portuali.

Il principio costituzionale su cui fondare l’azione amministrativa é quello per cui la funzione amministrativa costituisce esplicazione di una posizione giuridica pubblica qualificata di una potestà, ovvero di quel potere di supremazia finalizzato alla realizzazione di fini pubblici individuati dagli organi centrali di indirizzo politico.

Un pluralismo della pubblica amministrazione che poi si sostanzia nei controlli, atti tipici di varia natura, potendo interessare gli atti di gestione e gli organi oltre al controllo della Corte dei Conti, ove l’attività comporti maneggio di denaro pubblico che introduce la responsabilità per danno erariale.

Fatte queste premesse, in linea generale, l’attività amministrativa circoscritta al tema delle concessioni portuali marittime può  distinguersi in attività nei beni pubblici destinati alla navigazione, quindi i porti ed attività amministrativa della navigazione in senso stretto relativa alle navi; alla prima categoria fa capo l’uso del demanio con l’aspetto del Governo e della gestione dei porti delle operazioni e dei servizi portuali con il ruolo centrale della peculiare forma di lavoro portuale.

Tale potestà si esercita con atti e provvedimenti amministrativi tipici del diritto della navigazione branca specialistica del diritto che, da i più e da qualificate parti, vorrebbero sottoporre ad una forma di restyling complice la produzione normativa, sia giurisprudenziale interna che ed in special modo di quella Europea poco incline a mantenere l’attuale impostazione amministrativa tradizionale sia in termini formali che sostanziali.

E si, la rotta intrapresa negli ultimi dieci anni a questa parte, grazie alla produzione di una nuova progettualità portuale, che ad esempio deve tener conto del PNSPL (piano nazionale strategico della portualità e della logistica) di concerto tra differenti dipartimenti miniterismi competenti, consente una andatura amministrativa di bolina, ovvero risalendo le teorie e le procedure che interessano il rilascio della concessione terminalista ex articolo 18 della legge 84/94, croce e delizia delle governance portuali italiane, specie dopo la riforma delle autorità portuali oggi Adsp presenti nel numero di quindici sul territorio Italiano.

Si vuole ricordare che lo strumento concessorio come studiato e conosciuto proprio nel diritto amministrativo da cui attinge lo specialista (lo vogliamo personalizzare) del diritto della navigazione, destina il bene all’utilità pubblica con un uso esclusivo da parte della stessa pubblica amministrazione proprietaria o generale da parte di qualsiasi soggetto pubblico o privato come per l’appunto va inquadrato il porto.

La riserva di utilizzazione deriva nel caso di studio dalla concessione che sancisce l’utilizzatore, il tempo il modo anche ed in alcuni casi acconsentendo che su essi possa gravare un diritto reale di godimento come la locazione.

La parola chiave per il rilascio della concessione demaniale marittima è il miglior uso del bene demaniale pubblico: questo aspetto che é procedimentalizzato in modalità comparativa ad evidenza pubblica, oramai prevede l’interesse superiore all’utilizzo, salvo poi il compito di controllo sia in merito al piano di investimenti che alla coerenza dell’investimento, a quanto stabilito nel titolo concessorio dell’atto formale od atto suppletiva emessi dalla adsp.

Di supporto al mantenimento della giusta rotta oramai pacifico è l’utilizzo della concessione, anche intesa come contratto o convenzione essendo questa tipologia di atti convergenti da un lato dell’interesse unilaterale ed autoritativo e dall’altro del rapporto contrattuale bilaterale, che disciplina e statuisce la fonte di obblighi e diritti per le parti pubblica e concessionaria privata, a cui lo ricordiamo si trasferiscono i poteri pubblici senza alcun quid minus rispetto a quanto originariamente in capo al soggetto pubblico concernente.

Peraltro i venti che soffiano sia dalla Corte di Giustizia della Unione Europea che dall’alta Corte del Lussemburgo, peraltro non sempre collimanti, pongono seri paletti alla gestione nel diritto interno delle problematiche connesse alle cosiddette vicende dinamiche del rapporto concessorio, quali decadenza, revoca, proroga e sospensione.

Inoltre la Corte del Lussemburgo ha aperto ad una maggiore incidenza della discrezionalità tecnica ed amministrativa della Adsp ondata sull’interesse economico e produttivo da perseguire rispetto all’atto di proroga, vicenda che nel dispositivo di Bolkenstain ha l’antidoto principale nel contrasto di detti provvedimenti privi di qualsivoglia raffronto comparativo di interesse e di uso pubblico del bene, resosi disponibile per scadenza del termine.

Ma vediamo come rende la vita complicata ai responsabili dei servizi l’articolo 18 che, notoriamente, incardina una concessione di beni demaniali marittimi, i primi ricondicibili a banchine ed aree demaniali, i secondi alla realizzazione e gestione di opere attinenti alle attività marittime e portuali collocate nell’area portuale e pertineziale intesa in senso ampio.

Ovviamente il caso più semplice è quello del terminalista che usa le banchine per operazioni portuali a cui si affianca il concessionario che costruisce e gestisce opere a manifestazioni specialistiche eccedenti le operazioni portuali e comunque la gestione di opere infrastrtturali a servizio e per l’uso del mare.

A ciò si aggiunge l’articolo 18 comma 9 bis, che contempla l’applicazione dell’articolo de quo a depositi e stabilimenti di prodotti petroliferi e chimici allo stato liquido ed affini. Quindi un provvedimento amministrativo di pianificazione strategica della portualità e della economia che ruota nell’area portuale, che deve fare i conti con le rigide forme provvedimentali amministrative e le afferenti attività giurisdizionali.

Comparazione delle istanze per accedere alla concessione di aree e banchine, molto gettonate nei porti italiani, ma coerenza con la pianificazione infrastrutturale italiana, investimenti anche stranieri, obiettivi di aumento di traffico navale e rispetto delle linee europee sulle avviande autostrade del mare, concorrenza, sviluppo della modalità  ferroviaria in retroportualita, continuità ed efficientemente operativo dei quindici porti italiani, sostenibilità ed impatto ambientale sono gli spunti d’azione che possono inficiare un percorso di ardito rinnovamento giuridico, tentando di giungere ad una maggiore flessibilità del contenuto convenzionale concessorio, stratagemma capace di sposare l’obiettivo dell’efficienza e del miglior uso economico del bene demaniale, fermo restando la necessità di modificare le forme di controllo di efficienza e di risultato che gravitano sui Presidenti delle Adsp.

Si controlli: il ciclo produttivo ed il ciclo integrato delle operazioni portuali ed una rinnovata previsione dei casi di immediata decadenza della concessione demaniale  per “inadempimento”, con una attenta lettura delle direttive dell’Anac unito ad un molto residuale utilizzo del contratto di indisponibilità potrà, anche grazie all’aumento delle condizioni di concorrenza all’interno del medesimo porto, consentirà di avere una organizzazione logistica portuale al passo coi tempi Europei, con particolare riferimento alle procedure amministrative, che si ritiene seguano tempistiche informatiche a maggiore efficienza proprio nei porti in cima alle classifiche relativamente alla movimentazione di merci e passeggeri.

Maggiore flessibilità valutativa, quindi per il rilascio delle concessioni portuali a fronte di grandi investimenti, deve fare tuttuno con una riforma sistematica delle fonti giuridiche interne, del tipo testo unico specialistico, in quanto non più coerenti i link di sviluppo localisti con le spinte europeiste di interconnessione logistico e trasportistico che riverbera sui nostri porti in fase di rilancio e di efficientemente strutturale su più fronti.
Grande e nuova sarà la sfida a cui assisteremo con interesse, a tutela del bene pubblico marittimo.

Teodoro Nigro

Il porto: bene pubblico che guarda al privato, strizzando l’occhio alla Blue Economy

Demanio pubblico marittimo è quella grande famiglia di beni giuridici che, oggi molto più di ieri, sta creando momenti di insonnia ai vertici ed alla governance delle nuove Adsp, per la velocita di adeguamento alle nuove sfide trasportistiche e di logistica del porto, in cui e con le quali, necessariamente, bisogna confrontarsi in un panorama economico che tende alla globalizzazione, non solo nel continente ma anche tra continenti.

Se volessimo introdurre e rispolverare il paragrafo dei beni pubblici destinati alla navigazione, verrebbe in mente non solo il porto ma anche il lido, le rade, le lagune, le foci, i bacini di acqua, salsa o salmastra, i canali, la spiaggia con le possibili pertinenze che ne caratterizzano un uso comune od un uso speciale, ovvero quest’ultimo rapportato alla nota e fondamentale disciplina giuridica dell’art.lo 18 della legge 84/94 dettagliato in concessione di aree e banchine comprese nell’ambito portuale.

Quindi e sintetizzando un porto, principe del demanio marittimo come complesso di beni destinati a soddisfare gli interessi pubblici, riguardanti la navigazione ed il traffico marittimo unitamente alla realizzazione ed alla gestione di opere attinenti proprio le attività marittime medesime ed alle attività specialistiche portuali presenti nel già richiamato ambito portuale anche a domanda. Questa introduzione nozionistica chiarisce ancor più, ove ve ne fosse bisogno, come la disciplina giuridica del bene demaniale marittimo é speciale incardinandosi nella legge 84, ma sviluppandosi sull’humus dell’uso del bene pubblico mantenendone le caratteristiche tipiche della qualificazione ex articolo 822 codice civile. E si, il pubblico uso. Qui si apre la tripartita classificazione tra uso proprio della PA, uso attribuito alla collettività indistintamente ed uso ai concessionari, tema gradito allo scrivente, ed alle evoluzioni economiche gestionali della Governance delle Adsp come riorganizzate di recente in Italia.

Circumnavighiamo la distinzione tra i beni del demanio costiero riconducibili peraltro all’articolo 36 cod. navigazione ed il demanio portuale inserito nello schema, articolato e complesso, dell’articolo 18 e 16 della legge di riforma sui porti Italiani, per sottolineare come i provvedimenti autorizzativi che seguono le procedure ad evidenza pubblica propedeutiche al rilascio della concessione, possano intendersi come concessione su cose o beni, concessioni di produzione, concessioni di beni attrezzati o strumentali rispetto ai servizi portuali medesimi. Questo apre le porte spalancate ai venti che soffiano nella direzione di un porto inteso come una dinamica infrastruttura del trasporto con il pallino dello snodo logistico da e per la retroportualità urbana e di sistema (portuale).

Questo sintetico assioma ha scatenato negli ultimi cinque/otto anni la produzione di norme orientativa e prescrittive della Comunità Europea, che se pur finanziando investimenti, ora pare agguerrita nel rapporto con il nostro diritto interno commerciale e privato al fine di riprodurre fermi “approdi” giuridici fondati sulla pubblica evidenza delle procedure di assegnazione o rinnovo delle concessioni demaniali specie in materia di operazioni portuali ex articolo 16 legge 84/94 cuore pulsante dell’efficientamento dei porti e quindi del loro gradimento ai players nazionali ed internazionali, desiderosi di piattaforme logistiche veloci e di interscambio trasportistico.

Insomma un porto ad infrastruttura essenziale a cui possono o devono accedere i concorrenti per poter fornire i propri servizi ai clienti, rilevando come una impresa che possegga ed utilizzi, essa stessa, una installazione essenziale, ovvero senza la quale i suoi concorrenti non potrebbero fornire i servizi o che ne rifiuti l’accesso a detta installazione per soddisfare l’interesse dei clienti, commette abuso di condotta dominante strettissima, sia agli organi giurisdizionali nazionali che a quelli di “controllo” della Comunità europea. Una ratio iuris sulla concessione demaniale marittima che, se pur nelle sovrapponibili, ma omogenee linee sistematiche di lettura tra l’articolo 36, 16 e 18, questi ultimi della legge 84/94, stigmatizza come il bene pubblico trasla al privato concessionario richiedente tuttuno con le attività e le operazioni portuali, che nella ipotesi del terminalista, ne esalta la potenza amministrativa e tecnica di chiara natura economica se pur commisurata all’uso del bene, che abbiamo chiarito essere un uso speciale e qui di predeterminato e conosciuto nella disponibilità anteriore l’avvio del procedimento amministrativo.

Tralasciando per ora le problematiche delle cosiddette concessioni miste e quelle rilasciate, previo lo strumento degli accordi amministrativi richiamanti le conferenze di servizio decisorie, in questa sede si vuole tratteggiare, soltando per ora, l’evoluzione in chiave imprenditoriale e di politica economica dei porti, che tali concessioni hanno avuto negli ultimi quindici anni e stanno avendo proprio nei correnti mesi di cambiamento sia a causa di potenziali e future rotte che di nuove linee di finanziamento, come assegnate agli scali nazionali, alla correlazione tra sviluppo industriale, commerciale, ro ro e di passeggeri con la blue economy di cui poco si sente parlare (o quanto meno marginalmente rispetto ai fattori di sviluppo portuale ed urbano connessi a questa teoria economico finanziaria). Non volendo addentrarmi proprio nelle teorie economiche formulate da noti economisti, tra i quali spiccano quelli americani e belgi, qui si richiama il significato che distanzia la blue e., da teorie consumistiche od orientate alla sola tutela ambientale. La aziendalistica e finalistica, in chiave del rapporto costi benefici agevolazioni, blue economy affonda le basi nell’ecosistema naturale, che utilizzando la creatività e la innovazione tecnologica spinta, assicura una piena sostenibilità sia degli investimenti che dell’utilizzo a regime degli stessi in piena autosufficienza, strizzando l’occhio ai costi, fissi e variabili, dei rifiuti materia inmancabile.

Un ecosistema circolare dove l’attenzione massima dell’investimento portuale deve tener conto sia delle materie prime utilizzabili per il ciclo industriale, ma deve altresì guardare l’ambiente in cui si va ad operare, proprio per chiudere, in esso stesso, il ciclo che geometricamente passerà dal più noto lineare a quello ecocompatibile indicato come circolare.
Ed è proprio questo nuovissimo approccio che, d’altro canto, sposa il già naturale ambiente marittimo nella antica  concezione, qui richiamabile del porto come luogo di scambio delle merci tra il mare e la terra, che ci deve far comprendere che se, esasperando per un momento il concetto provocariamente ed immaginando una perfezione dei fattori materiali quasi da fede religiosa, che si possa costruire un porto anche solo turistico ma con servizi terra mare in una porzione di mare o di laguna tratteggiata e classificata come oasi protetta, la teoria della Blue E. sfondera’ nelle menti e nei programmi business-plain dei nostri porti, ovvero sarà oggetto di prescrizioni provvedimentali concessori, avendo cura di considerare come l’ambiente non è una risorsa gratuita e che il rifiuto è un fattore di scarto che va letto come fonte di produzione e di benefici economici considerevoli…nella circolarità produttiva innovativa de quo.

Un augurio alle necessarie interazioni scientifiche e di studio che debbono, ancora, familiarizzare  molto con le linee di pensiero prossime il benessere degli ecosistemi naturali; quello che oggi appare un canovaccio sul quale porre forti basi di strategia futura di sviluppo, (a differenza della digitalizzazione e del passaggio condiviso delle i formazioni con le apposite piattaforme informatiche portauli che trova il paese Italia in progress) presto e guardando le esperienze di altri continenti, potrà essere il timone e la rotta di uno sviluppo che allenta di molto l’impatto strutturale che il porto, spesso può avere col circuito urbano delle cives contermini in una nazione sostanzialmente baciata dagli elementi della natura tra i quali svetta il mare. E sarebbe, al pari del valore delle azioni o delle obbligazioni in una Spa, una solida obbligazione naturale…nel cambiamento societario delle Adsp, a vedersi nel quinquennio 2018/2022. Ma questo è un altro argomento ancorpiù tecnico ed emozionale, non poco mi consentirete di dire, se confrontato con le forti ed aggreganti tradizioni giuridiche con le quali si opera sul nostro Stivale

Teodoro Nigro

Porti in veste Europea o Porti intercontinentali: la tela di Penelope

Il Porto: notoriamente è il bene pubblico demaniale destinato, specie nell’ultimo decennio, a rafforzare la catena del trasporto e quindi volano dello sviluppo delle reti di infrastrutture interne e retroportuali, creando un nuovo e moderno mercato delle merci e dei traffici, non solo passeggeri, che svolgerà quell’importante ruolo di collegamento tra nazioni, specie se prossimi bacini acquei o vie d’acqua strutturate per i grandi traffici commerciali efficientando, quindi, i servizi portuali tutti.

E’ altresì evidente che le prescrizioni dell’art.lo 18 della legge 84/94 si rivolgono, è appena il caso di ricordare in questa sede, al cd ambito portuale dove le nuove ADSP svolgono la pubblica funzione di controllare e regolare le attività economiche finalizzate ai servizi portuali indicandone, peraltro, specificità e modus in una idea promozionale del porto amministrato.

Quindi ed in sintesi da preambolo, la concessione demaniale è direttamente collegata alla delimitazione spaziale del porto, in quanto lo svolgimento di operazioni portuali, ovvero la gestione di specifiche aree, dipende proprio dalla indicazione della adsp che, essendo il soggetto pubblico preposto, si muoverà come depositaria di servizi/funzioni pubblici da gestire, però, come una azienda.

Porto infrastruttura e porto azienda, porto civile, militari, industriale od commerciale, anima ed agita le menti di molti Presidenti Adsp o componenti dei comitati di gestione: lotta contro il tempo sia in termini di efficientamento della logistica e della retroportualità, che in termini di costi sostenibili ovvero di tariffe. Insomma non facile matrimonio tra norme e procedure pubbliche con tempi e meccanismi aziendalistici, oggi più difficile di ieri a causa delle necessarie nuove rotte internazionali spesso commercialmente aggressive.

Porto europeo quindi? Difficile a dirsi e difficile immaginarsi il da fare, stante le attuali norme con una legislazione tecnico giuridica regolatrice della vita dei porti italiani. È pur vero che la Comunità Europea, intenta a bacchettare le normative italiane affinché siano maggiormente votate alla concorrenza ed alla trasparenza nelle operazioni portuali per aumentarne la competitività, ha spesso parlato del porto come infrastruttura essenziale anticipando un rischio, ovvero la concorrenza fisiologicamente prevedibile, tra porti e scali magari distanti solo poche miglia, per quanto attiene, ad esempio, le imprese portuali.

Questi argomenti hanno fatto avviare importanti studi riconducibili a quattro aspetti incidenti sull’efficienza del funzionamento dei porti: la dogana con l’immaginario propositivo di uno sportello unico doganale, il trasporto ferroviario intermodale con l’indicazione del treno navetta e la cd terminalizzazione avvicinando banchine a stazioni ferroviarie dedicate. Il sistema logistico portuale, eliminando il conflitto dei flussi di traffici veicolati e sollecitando la creazione di aree di snodo nella retroportualità, lasciando ai porti il ruolo di gateway system mediterranei verso la rete trasportistici Europea. Un innalzamento delle forme di comunicazioni informatizzate ai fini della preventiva conoscenza ad opera degli uffici della adsp e dogana, del carico presente in nave per poi azionare una veloce attività portuale di scarico, carico, stoccaggio, imbarco, trasporto, ecc.

Dobbiamo a questo punto, della breve analisi sull’efficientemente dei  porti, porci la domanda del come il sistema italiano possa contrastare quello dei traffici provenienti, ad esempio, dalla Cina che oramai è alle porte e che è  definito come una “preoccupante avanzata commerciale”. Con i dazi che geopoliticamente al momento non disturbano i mercati dell’Europa, il pensiero degli studiosi di sistemi trasportistici veleggia sui rapporti tra oriente ed occidente. Si parla di un grande ed articolato spazio economico Euro Asiatico: direttrice principale dalla Cina all’Europa, passando per la nuova via della seta, direttrice cardine di collegamento tra il continente asitico e l’Europa con i suoi porti Fuzhou, Kuala Lumpur, Giacarta,  Nairobi, Atene, Venezia in simbiosi con la cintura economica della via della seta che traguarda, come noto, il grande porto di Rotterdam.

Non più rapporti e traffici tra i soli Paesi Europei quindi; non solo esercitare la sponda al gruppo dei sedici tra i quali, ricordiamo, Albania, Bosnia, Croazia, Romania, Lituania, Montenegro e Polonia; ma catturare l’insidia commerciale cinese che, pachidermica come appare, potrebbe scardinare alleanze consolidate e presidi portuali vitali per il mar Mediterraneo come, ad esempio, il porto del Pireo molto corteggiato dalla Repubblica Cinese.

Quindi possiamo affermare che l’industria portuale è ad un bivio oggi, ma certamente ancor più lo sarà domani: osare ed esercitare le prerogative della funzione pubblica, specie in materia di rilascio delle concessioni demaniali, in un sistema italiano abbisognevole di riforme sistematiche normative, economiche e gestionali, con il tema della società di capitali, quale forma organizzatoria per affermare le Adsp sui mercati internazionali?

Oppure prendere il coraggio a due mani e, in una proiezione decennale, riorganizzare nel mef, mise, ice con le principali banche internazionali, non solo i porti enti pubblici, ma sopratutto la “cinta” portuale capace di attrarre i massicci investimenti intercontinentali che uniti a quelli europei, in parte già programmati, farebbero del sistema portuale Italiano un trampolino di lancio, ovvero una base logistica articolata per i commerci e per le industrie del futuro e che guardano al futuro non più solo Europeo. Certo, però, che non sia, nell’azione degli attori principali, come la tela di Penelope…a proposito…della Grecia!

 

Teodoro Nigro

IL NAUTILUS Anno 13 N°3

In questo numero de Il Nautilus lo speciale è dedicato a Canale Pigonati di Brindisi; la storia, le potenzialità, le attuali richieste per il suo allargamento al fine di agevolare l’entrata nel porto interno delle grandi navi da crociera. Poi articoli sulle Zes, porti di Ancona, Bari, Campania ma anche le professioni del mare, il lavoro portuale nelle sue specificità ed un interessante racconto del porto di Salerno che nel Mediterraneo rappresenta un ponte tra Oriente ed Occidente.
poseidone danese

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