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Storie scritte da Teodoro Nigro

I Porti italiani ed il loro atteso sviluppo: il mantello respingente del mago di Hogwarts in un Harry Potter imbarazzato

 

I porti italiani possono apparire ed essere, forse a giusta causa, considerati oggi, a differenza del passato prossimo, come croce e delizia del sistema commerciale e trasportistico italiano anche in considerazione dell’inquadramento giuridico che di recente ne vuole fare una “macchina da guerra”, una catena del trasporto per lo sviluppo complessivo commerciale ed industriale, dell’intero Paese che, come sicuramente noto ai più, possedendo la nostra penisola migliaia e migliaia di chilometri di coste, alcune delle quali attrezzate proprio come porti, tralasciandone in questa sede le classificazioni, ne consentirebbe un significativo sviluppo. Tali aspetti positivi, però, nell’ultimo triennio circa, sono affiancati da pressanti esigenze di cambiamenti sia in chiave di ripensamento di nuove ed efficienti reti di infrastrutture interne che in termini di retroportualità. In pratica si assiste di recente ad un vero e proprio attacco al modello amministrativo dei porti italiani quasi desueto ed anacronistico se paragonato ai modelli europei frutto di mercati monopolistici e di azione potestative della pubblica amministrazione che non hanno consentito lo sviluppo del libero mercato dell’area territoriale portuale rimasta, quindi sofferente.

Se è vero come è vero che il porto appartiene alla categoria dei beni pubblici, specificatamente demaniali, ne discende che esso deve operare seguendo i criteri della libertà dei servizi in un sistema protetto ma concorrenziale dove per protezione si vuole intendere professionalità ben posizionata rispetto ai servizi specialistici che il porto necessariamente deve avere per lo svolgimento del suo “oggetto sociale”.
Ma come si può, in alcuni casi, accettare la spinta, ed oserei dire, atecnicamente, la volontà degli organi di giurisdizione Europea tendenti a bacchettare da più di un quinquennio l’azione marinaresca Italiana su più fronti, quando di converso l’uso del mare e delle sue pertinenze obbliga la governance portuale a mantenere alcune posizioni consolidate, magari nel tempo a fronte di una assenza di interlocutori aziendali ed imprenditoriali altamente specialistici, al pari di quanto richiesto dai  servizi portuali, ad esempio, e da quelli dettagliatamente individuati come tecnico nautici?

Non è dato sapere se il diritto internazionale sancisce il principio della assoluta libertà dei traffici nei mari e quindi poi il corrispondente approdo sicuro, abbia considerato la forza dei cambiamenti, sia derivanti dalla produzione giurisprudenziale, sia derivante dalla legislazione interna e qui, dall’esercizio della azione governativa e di alta amministrazione che, come noto e letto su più parti, vuole superare l’impostazione del codice della navigazione per sbarcare in una più moderna ed efficiente visione del bene porto votato all’efficienza e quindi alla massima dinamicità nell’azione congiunta e coordinata tra le Adsp e le Autorità Marittime ed i Comuni interessati allo sviluppo del porto ed alla gestione operativa delle sue banchine.

Fatte tali premesse e considerazioni il punto di partenza è la natura giuridica e la veste organizzativa della Adsp, oggi in numero di quindici presenti sull’intero territorio nazionale; ente pubblico dotato di autonomia di bilancio e finanziaria soggetto alla vigilanza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ovvero al controllo di legittimità della Corte dei conti. Adsp risultano essere soggetti regolatori e persecutori dell’interesse pubblico quali, lo sviluppo dei traffici e dell’occupazione portuale, che utilizzano gli strumenti amministrativi provvedimentali dei regolamenti e dell’ordinanza.
Sancito è il divieto assoluto per le Adsp di esercitare operazioni portuali.

Ma nel biennio 2017/2018, proprio come la magia che pervade la favola il cui protagonista è Harry Potter, si sono definiti in Italia, come per incanto, pur se sono note e presenti strutturalmente da decenni in altre nazioni non solo del continente Europeo, diremmo finalmente, alcuni ambiti spaziali denominati zona economica speciale e zona franca doganale quali istituti capaci di tenere saldi e di sviluppare gli antichi e proficui rapporti mare-terra che così sintetizzerei: le prime che consentono alcuni vantaggi per gli imprenditori che vanno dagli incentivi statali ai bassi costi di produzione, in un facile accesso ai mercati internazionali, con le seconde che si fondano su esenzioni fiscali e contributive nelle misure totali o parziali e si rivolgono a determinate categorie di imprese come ad esempio quelle agricole di piccola e media estensione che uscivano dai noti contingentamenti europei. Queste premesse se da un lato stimolano molto il Governo centrale in termini di azioni positive per la crescita economica del Paese, dall’altro stanno agendo, in termini di spinta energica, sull’adozione del Piano Regolatore di Sistema Portuale, necessario a fare la differenza anche fra le stesse Adsp impegnate nel coordinamento, nel controllo e nella pianificazione progettuale delle funzioni portuali e retroportuali nella interconnessione coi sistemi trasportistici urbani, considerando sempre l’ecosostenibilà degli investimenti a farsi.

Retroportualità, fisco e infrastrutture sembrano appartenere alla volontà del giovane mago che, complice la bacchetta magica, invola desideri su desideri che in alcuni casi sono vere magie, come quella che si auspica possa allontanare dalle aree portuali, spesso anguste e ristrette, i punti di controllo ed i varchi doganali al fine di velocizzare la circolazione delle merci, con particolare riferimento all’immediata partenza verso i luoghi di destinazione e quindi di consegna. Soppesare poi le zes interregionali sarà una operazione difficile, e se realizzata, arguta, in quanto il rapporto benefici, infrastrutture di collegamento, estensione zone depresse economicamente, risulta di non facile approccio se pur in chiave tecnica.

Molte aspettative, molte concomitanti e collegate funzionalmente, quindi, volteggiano sulle teste delle governance portuali e su quella dirimente del ministero competente: l’appeal sembra notevole ed i risultati auspicati pure. Zes e zona franca sono armi micidiali di sviluppo economiche anche, ed in special modo per investitori stranieri attratti dalle potenzialità logistiche del mare Mediterraneo. Free zone a tutto campo quindi con lo scopo di sviluppare i traffici del made in Italy.
Accennare alle potenzialità del -Bri-, belt and road iniziative, ovvero le nuove vie della seta, in fase di studio a Pechino, avente l’obiettivo di interessare la maggior parte dei nostri porti e non solo, i più impegnati nei traffici internazionali quali Genova e Trieste ad esempio, deve vedere parte attiva le strutture managierali statali in un obiettivo di reale inserimento nelle nuove autostrade del mare in termini di geopolitica portuale e dell’uso del mare, fonte inesauribile di cui la Nazione dispone in abbondanza.

Lo sviluppo dei noli marittimi con margini di guadagno significativi ha creato una corsa alla costruzione di navi sempre più grandi, specie per il trasporto di rinfuse e di container. Ma il vero problema parrebbe quello dell’incantesimo commerciale in cui può o potrebbe cadere il bacino del Mediterraneo accerchiato da un lato dalla via della seta strada ferrata cinese e dall’altro dalle grandi compagnie di shopping container utilizzando il canale di Suez e baippasando gli scali portuali del Mediterraneo.

Un quadro che impone, inevitabilmente scelte commerciali intense, ovvero una sorta di trasversalità tra Paesi lontani ma accomunati dagli scopi commerciali, per l’appunto un tutt’uno con lo short-sea shopping ovvero un sistema logistico in controtendenza con quello che sviluppa i commerci passanti per il canale di Suez per poi raggiungere i ben noti grandi porti del nord Europa.

Quindi e volendo scomodare le famose gesta di magia lo sviluppo futuro dei porti in Italia parrebbe, salvo qualche eccezione, l’incantesimo del mantello respingente ogni onda luminosa che appena intercettata, sparisca come per magia: molti gli argomenti con un unico comune multiplo, il trascorrere del tempo. Si proprio il tempo che rende magico un sogno e stupisce la realizzazione razionale dello stesso. Una sfida quella dello sviluppo intercontinentale dei porti, che se impostata in maniera certa ed in alcuni casi solidale tra gli attracchi, potrà vedere la realizzazione di buona parte di quanto normato a vantaggio della crescita economica del Paese senza accusare viceversa il rischio di passi in avanti di alcune Adsp a svantaggio di altre, mettendo in seria crisi l’intero sistema della portualità italiana che non consente, a mio modesto parere, balzi singoli in avanti, almeno per quanto attiene le scelte strategiche che rimarrebbero, viceversa, all’interno del -mantello invisibile- per poi scomparire. E di invisibilità non se ne sente proprio la mancanza!

Teodoro Nigro

I servizi portuali tra innovazione e tradizione: il volo planato sulle banchine dei porti green

Porti e portualità, servizi portuali ed autoproduzione degli stessi, sistemi informatici di gestione automatizzata, ottimizzazione delle interferenze trasportistiche, tradizione e continuità operativa. Queste sintetiche considerazioni iniziali potrebbero far pensare, subito, all’importanza dei servizi portuali, che tradizione dottrinale vuole, siano distinti in servizi resi alle merci ovvero operazioni e servizi portuali, e servizi resi alle navi ovvero servizi tecnico nautici.

D’altro canto le ingerenze, a volte impetuose, del contenuto delle sentenze della Comunità Europea, a cui si guarda col diritto interno non sempre nell’ottica del giudizio di accoglimento od ottemperanza, stanno evidenziando quanto sia attuale l’introduzione della concorrenza anche nei servizi nautici diffusi e costitutivi del funzionamento dei porti italiani che, lo ricordiamo, sono beni pubblici la cui destinazione è per l’appunto pubblica, tipica del bene demaniale sui quali come ricordato da più parti è scomparso il vetusto ma garantista diritto di insistenza nei confronti del precedente concessionario, tranne nelle ipotesi di tutela del principio costituzionale dell’affidamento legittimo del concessionario uscente, in questo caso autorizzato allo svolgimento di operazioni e servizi portuali.

Ma quanto patiscono i servizi portuali la mancanza o la insufficienza di efficienti forme di intermodalità trasportistiche e di rapide vie di comunicazione, da e per il porto specie nei porti internazionali con traffici passeggeri e merci di significative e collaudate dimensioni? Si direbbe molto. Ma vediamo in sintesi le categorie dei principali servizi specie -iure gestionis- resi in banchina, senza dimenticare quelli di interesse generale nell’unica lettura, sempre valida, del porto che spazia da incontro tra la terra ed il mare, garantendo lo spostamento di traffici e dall’altro frontiera nazionale che vede il coordinato intervento di agenzie rappresentative degli interessi statali, quali agenzie delle dogane, forze di polizie economiche, ufficio di sanità portuale.

Incominciamo dai servizi nautici portuali in senso stretto quali previsti dall’articolo 16 legge 84/94, ovvero il carico e lo scarico, il trasporto, il deposito, il movimento in genere di merci svolto in ambito e territorio portuale. Importanti, poi,  i servizi tecnico-nautici indicati dal comma 1 bis dell’articolo 14 legge 84 che descrive essere il pilotaggio, il rimorchio, l‘ormeggio ed il battellaggio resi, tutti alla nave quale vettore del trasporto marittimo in occasione del suo arrivo e ripartenza dalla banchina, allo scopo di garantire la sicurezza della navigazione anche in acque interne, tutt’uno con la sicurezza degli umani non solo passeggeri e dell’interesse generale della collettività.

Anche detti servizi ancillari alla navigazione, in tema sia di sicurezza del porto e delle sue acque che a tutela dell’ambiente coinvolto nei transiti e nelle operazioni portuali, tutti sono servizi essenziali se pur dimensionati alla classe del porto. Servizi portuali svolti con mezzi nautici, quali bettoline e bunkeraggio sia di combustibile che di acqua. Servizi riconducibili alle competenze delle autorità marittime quali i sommozzatori, palombari, iscritti in appositi registri.

Servizi di interesse generale che vanno dalla manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni del porto alla gestione delle stazioni marittime ad opera dei concessionari terminalisti autorizzati, dai servizi di illuminazione e manutenzione delle parti comuni del porto alla pulizia ed alla raccolta dei rifiuti alla fornitura di beni di prima necessità, ai sempre più richiesti servizi informatici e telematici ovvero alla grande ed articolata famiglia dei cosiddetti servizi commerciali ed industriali, quali parcheggi o banchine di carenaggio per non parlare delle banchine destinate al trasporto ferroviario anche in considerazione di recenti specifiche direttive ministeriali.

Servizi previsti dalle apposite concessioni rilasciate, ex articolo 36 del codice della navigazione, quali ad esempio bar, edicole, ristoranti, negozi, attività, tutte in fase di svolgimento all’interno di manufatti insistenti sul sedile portuale demaniale. Servizi resi da altra normativa speciale quale è quella riguardante gli spedizionieri doganali ospitati nel circuito doganale. Il tutto nel complesso normativo con il quale le Autorità Marittime hanno il compito di vigilare e regolamentare l‘entrata e l’uscita, il movimento, gli ancoraggi, gli ormeggi delle navi e dei natanti tutti e di intervenire nel caso di urgenza operando poteri potestativi ed atti esecutivi ed esecutori di indirizzo e di utilizzo dei servizi tecnico-nautici presenti nello scalo portuale di competenza, quali ausiliari di Autorità Marittima medesima proprio in funzione del carattere universale. Si vuole sottolineare come si tratta di servizi, molti dei quali classici e di remota istituzione sui quali grava il peso del controllo da parte delle AdSP o se assenti della Autorità  Marittima competente.

E’ evidente che i servizi come l’ormeggio ed il rimorchio, solo per fare un esempio, non rientrano nelle categorie della mera concorrenza commerciale in quanto servizi di ordine pubblico finalizzati alla tutela pubblica del porto e dei soggetti a vario titolo in esso presenti; difficile quindi immaginare di poter condividere l’autoproduzione in detti servizi portuali a vocazione pubblica universale, se pur sotto una rigorosa disciplina amministrativa di sorveglianza che ha come scopo, già accennato, di poter assicurare le migliori ed ottimali condizioni di navigazione, ormeggio e ancoraggio delle navi alle banchine dei porti ospitanti.

Quindi pare afferente il richiamo al regime tariffario a fronte delle prestazioni, oggetto dei servizi sopra menzionati, che tipicamente si spartisce tra fortissime restrizioni sulle regole della concorrenza e la libera circolazione dei servizi -de quo-, non potendo abusare della posizione di monopolio o “dominante”. Tariffe soggette al vaglio di organi statali e locali quali AdSP e Autorità  Marittima stessa tutt’uno con le circolari dettagliate di riferimento.

Tutto quanto sopra porterebbe, senza ombra di dubbio e fatte salve le -ratio iuris- testé sintetizzate, ad immaginare diffusi mercati monopolisti. Ma tutto ciò è al passo coi tempi ed é in linea con una attesa economia portuale della circolarità, ovvero in linea con il DL 91 del 2017 che stimola le ZES in alcuni territori europei compresa l’Italia, immaginando nuove forme di connessione tra i trasporti mare-terra al fine della migliore crescita economica in regime di competitività anche tra scali portuali?

Non sappiamo per ora, anche se alcuni studi di settore parrebbero dare ragione alla logica del legislatore interessato alla rete TEN-T ma non solo. Noi supponiamo che la tradizionale estrinsecazione dei servizi portuali, come studiato da decenni sui testi universitari, debba fare i conti con la sicurezza nei porti e sulla salute dei suoi lavoratori eterogenei tutelandoli dai rischi professionali e da interferenza di fasi di trasporto e di movimentazione merci, dall’altro crei una sorta di obbligazione datoriale di sicurezza previa valutazione scientifica degli stessi finalizzata al benessere concetto riproposto dalla OMS organismo mondiale attento alle pro tematiche di settore.

Pericolo, rischio e danno sono fasi di un procedimento volto alla tutela dei lavoratori che deve far riflettere su quanto debba spingersi ancora l’evoluzione scientifica e tecnica riguardante le operazioni dei servizi portuali nel ciclo complessivo delle stesse, ricordando ancora una volta il rischio interferenziale per i lavoratori somministrati. Non basterà certo il documento sulla sicurezza a garantire una simile azione di ponderazione ne tanto meno il più rigido controllo ad opera delle forze di polizia marittime presenti nel porto.

Un ciclo logistico portuale legato al sea-shipping, ovvero al trasporto delle merci e dei passeggeri via mare che tradizionalmente si suddivide in quello obbligato con le isole, alternativo per il trasporto tra le autostrade del mare, traffico tra porti comunitari e non, e i traffici dai porti hub col federaggio oceanico. Tutto questo articolato fronte tecnico operativo deve fare i conti con una realtà in evoluzione, prova ne sono le varie iniziative intraprese negli ultimi dodici mesi da quasi tutte le AdSP, cercando di stimolarsi anche a vicenda su vari fronti tra cui, ricordiamo la blue economy, ovvero un  modello di porto creativo, moderno, avveniristico, ecosostenibile ed innovativo.

Termini questi che necessitano di forte impulso al cambiamento rispetto alla gestione corrente dei servizi portuali, siano essi monopolistici od a generale offerta. Tali cambiamenti inducono, non azzardo il paragone se pur apparentemente eclettico, ad una visione riconducibile al volo in picchiata dell’astuta aquila reale in fase di caccia e di osservazione, che ripetutamente plana al suolo al fine di ispezionarne le possibili prede. Ma quali prede? E si, quali ci chiediamo… Certamente un nuovo ciclo produttivo presente in banchina ecosostenibile, dove il rifiuto è ricchezza sistematica e diffusa ovvero fonte di energia a basso costo e dove il processo industriale è preda di una nuova socializzazione della catena logistica di nuova organizzazione amministrativa nelle AdSP.

Insomma un volo radente che segue quello in picchiata sui moli sulle banchine e sugli specchi acquei delle coste italiane, finalizzato ad innovazioni totali e totalizzanti avendo cura di individuare con la spiccata vista del rapace (e ve ne è di bisogno), le migliori soluzioni sia sotto il profilo della nuova sostenibilità che sotto quello delle smart-cities e zes sempre più performanti e sempre più audaci, come proprio il volo dell’aquila, peraltro simpatizzante ed amante di ambienti naturali al pari dei green-port antagonisti ad esempio del combustibile fossile come fonte di energia ed oramai fattispecie sognata dalla governance portuale.

Un’aquila reale, quindi, che susciterà emozioni in volo, attrattive di investimenti privati di maker nazionali ed internazionali al pari di quanto accaduto da decenni nell’ambito degli aeroporti italiani, per rimanere in tema di ordinamento della navigazione…e che il paragone non susciti gelosie ma prefiguri nuovi ambiti di intervento gestionali.

Teodoro Nigro

Ecoporti: l’acchiappasogni della green port nella portualita’ italiana del prossimo futuro

Rivoluzione gestionale ed efficienza produttiva. Questa potrebbe essere una delle sintesi più apprezzata dal management  delle Adsp nell’ambito dell’ardito tema del porto sostenibile, ovvero un porto da considerare prezioso pezzo della strategia di cambiamento del modo di vivere le città, l’economia dei trasporti e la società stessa.

Porto green ovvero area portuale e sue pertinenze derivate da progettare o restaurare in chiave ambientale. Questo vuole significare che le tratte trasposrtistiche debbano essere compatibili con l’ambiente tutto attraversato, che il porto con il suo watefront debba dialogare con la città e che l’energia, sia in arrivo che stoccata, ovvero distribuita ai cittadini debba essere conforme ad esempio ai parametri del gas liquefatto, principale materia capace di sostituire petrolio e carbone.

Quindi approcciare in maniera sostenibile e nuova, con le best pratices nazionali ed europee i temi della mobilità, dell’ambiente, della logistica, e delle reti energetiche. Partiamo dal dato normativo opportunamente chiaro, se pur in chiave di “principio”, normato con l’articolo 4-bis della legge 84/94 così modificato dall’articolo 5 del d.lgs.169/2016, che prescrive alle Adsp il documento di pianificazione sostenibile quale atto cardine del porto, anche sposando le attente ed articolate direttive Europee, il cui scopo è quello di cambiare l’asset dei fattori energetici passando, il porto, da mero utilizzatore a produttore di energia sfruttando le fasi di lavorazione industriale e gli scarti combinandoli con combustibili non fossili e sfruttando il calore prodotto dai vari processi industriali, finanche alla cosiddetta energia circolare o blue , sfruttando altresì mare, vento e sole sempre con impiantistica specifica collocata ed al servizio delle operazioni e dei servizi portuali.

Il porto deve passare da uno status di consumer ad uno status di producer, abbassando inevitabilmente i costi energetici fissi e variabili ed abbassando il livello di produzione di inquinamento ambientale, in quanto snodo logistico ed ambientale, abolendo il carbone rendendo disponibili combustibili alternativi quali il gnl e l’idrogeno. Le emissioni inquinanti all’interno dell’area portuale riguardano l’acqua, la terra e l’aria. Esempi, peraltro già presenti in alcuni porti di altri  continenti, hanno sviluppato, grazie a studi di settore con griglie di campionamento in loco, apparecchiature capaci di fornire calore, freddo, elettricità, da fonti rinnovabili efficienti sia sotto il profilo dei costi che in linea con l’economia circolare, altro obiettivo ambizioso per i nostri porti in fase di sviluppo non solo commerciale e strategico.

Elettrificazione delle banchine e parco eolico di servizio nel e per il porto unito ad una impiantistica fotovoltaica presente sia sugli edifici che in luoghi prossimi a quello di erogazione sempre nel sedile portuale, costituisce un modo green di fornire energia unitamente al recupero di fanghi ed acque non tossiche al fine del loro riutilizzo. In fase embrionale la predisposizione dei piani energetici ambientali nelle varie adsp anche a causa della assenza, allo stato, dei decreti ministeriali attuativi, ex articolo 4 bis che andrebbero a fornire linee guida anche in vista del successivo passo d’efficientamento imputabile alla cosiddetta economia circolare in un porto, dove vanno in simbiosi ed ad intrecciarsi i processi industriali con quelli logistici e produttivi dove il passaggio della merce genera sia le facilities logistiche, rendendo sostenibili le lavorazioni sui materiali, siano essi grezzi siano gli stessi lavorati.

La mitigazione della grave dipendenza energetica e quindi dell’impatto ambientale che le aree portuali hanno sull’ambiente, deve portare con fermezza, se pur in considerazione dello sviluppo tecnologico, ad una piena autosufficienza energetica con fonti rinnovabili del porto coi suoi movimenti, collegamenti, trasferenze, avendo e ponendo l’attenzione alla modellistica marina per la simulazione off-shore dello spettro delle onde, capaci di produrre quantità significative di energia, che unita ad altri settori quali quello dei rifiuti, possa sposare bene quelle fattispecie a modello avanzato di circolarità  completamente autonoma come individuato in alcune isole dell’oceano Pacifico.

La rimozione di forti ed articolate barriere amministrative con la creazione di un partenariato pubblico-privato con la crescente consapevolezza che i nuovi sistemi energetici resilienti riducono la dipendenza grave da combustibili fossili come presenti attualmente nel sistema italiano che, come noto abortì anche l’uso del nucleare, consentirà tra qualche anno di avere non solo dei porti green ma anche delle banchine ben attrezzate al rifornimento di gas liquido quale combustibile delle navi di ogni genere e tipo: non solo piccole navi passeggeri in servizio nel nord Europa ma anche navi merci di stazza significativa solcanti le rotte principali dei mari circondanti la penisola italiana.

In questo senso, stoccaggio e rifornimento appaiono le prime basilari azioni, mirate da perseguire per consentire ormeggi sostenibili ed un nuovo modo di intendere la qualità dell’aria del porto, che interagisce non solo urbanisticamente con la città confinante. Il cambiamento ecologico e l’economia circolare sono concetti che, se pur lentamente, stanno riempiendo i piani operativi delle Adsp con i loro programmi di opere pubbliche al fine di creare vere e proprie stazioni di rifornimento di energia sostenibile anche per i normali cittadini, interagendo con il vicino tessuto urbano e dando senso allo sforzo ecologico posto in essere nelle aree portuali. Immaginiamo anche l’uso in dette aree di veicoli elettrici, di servizi portuali i cui veicoli siano ad impatto zero e una clean port che spazia dall’uso di sostanze biodegradabili per la raccolta differenziata dei rifiuti portuali, alla regola dell’uso delle banchine in concessione statuendo obblighi alle concessionarie virtuosi dal punto di vista ambientale.

Basteranno le intenzioni, come sinteticamente evidenziate, oramai presenti nei documenti di alcune Adsp italiane? Non lo sappiamo ed è  difficile fare una stima certa sui tempi di realizzazione, specie nell’ipotesi di porti internazionali. Una cosa però si può  affermare: ci vorrà un acchiappasogni, un -dream catcher- capace di spiegare ai viaggiatori che il porto è  virtuoso dal punto di vista della sostenibilità nei fatti e nelle geometrie funzionali lasciandole fluire nel mare e nell’aria già dalle prime luci dell’alba…quella del futuro dei nostri ecoporti. Questo è l’augurio che facciamo ad uno dei beni pubblici più appetibile sotto tutti i punti di vista della società italiana, oramai posto nelle condizioni certe di sofferenza sul tema qui trattato.

Teodoro Nigro

Le concessioni portuali: tradizione giuridica dell’istituto nell’innovazione europeista

Il tema dell’esame e del rilascio delle concessioni demaniali marittime rimane di attualità ancor più in un momento storico di particolare relazione tra l esercizio delle potestà amministrative da parte degli enti pubblici, in primis lo Stato, ed i soggetti titolari di concessione demaniale portuale allorquando si parla di massima efficienza della stessa nel contesto, articolato e vario, che è il porto a sua volta esso stesso bene demaniale marittimo appartenente alla grande famiglia del demanio necessario, a cui fanno capo innumerevoli categorie di beni immobili tipici delle aree portuali.

Il principio costituzionale su cui fondare l’azione amministrativa é quello per cui la funzione amministrativa costituisce esplicazione di una posizione giuridica pubblica qualificata di una potestà, ovvero di quel potere di supremazia finalizzato alla realizzazione di fini pubblici individuati dagli organi centrali di indirizzo politico.

Un pluralismo della pubblica amministrazione che poi si sostanzia nei controlli, atti tipici di varia natura, potendo interessare gli atti di gestione e gli organi oltre al controllo della Corte dei Conti, ove l’attività comporti maneggio di denaro pubblico che introduce la responsabilità per danno erariale.

Fatte queste premesse, in linea generale, l’attività amministrativa circoscritta al tema delle concessioni portuali marittime può  distinguersi in attività nei beni pubblici destinati alla navigazione, quindi i porti ed attività amministrativa della navigazione in senso stretto relativa alle navi; alla prima categoria fa capo l’uso del demanio con l’aspetto del Governo e della gestione dei porti delle operazioni e dei servizi portuali con il ruolo centrale della peculiare forma di lavoro portuale.

Tale potestà si esercita con atti e provvedimenti amministrativi tipici del diritto della navigazione branca specialistica del diritto che, da i più e da qualificate parti, vorrebbero sottoporre ad una forma di restyling complice la produzione normativa, sia giurisprudenziale interna che ed in special modo di quella Europea poco incline a mantenere l’attuale impostazione amministrativa tradizionale sia in termini formali che sostanziali.

E si, la rotta intrapresa negli ultimi dieci anni a questa parte, grazie alla produzione di una nuova progettualità portuale, che ad esempio deve tener conto del PNSPL (piano nazionale strategico della portualità e della logistica) di concerto tra differenti dipartimenti miniterismi competenti, consente una andatura amministrativa di bolina, ovvero risalendo le teorie e le procedure che interessano il rilascio della concessione terminalista ex articolo 18 della legge 84/94, croce e delizia delle governance portuali italiane, specie dopo la riforma delle autorità portuali oggi Adsp presenti nel numero di quindici sul territorio Italiano.

Si vuole ricordare che lo strumento concessorio come studiato e conosciuto proprio nel diritto amministrativo da cui attinge lo specialista (lo vogliamo personalizzare) del diritto della navigazione, destina il bene all’utilità pubblica con un uso esclusivo da parte della stessa pubblica amministrazione proprietaria o generale da parte di qualsiasi soggetto pubblico o privato come per l’appunto va inquadrato il porto.

La riserva di utilizzazione deriva nel caso di studio dalla concessione che sancisce l’utilizzatore, il tempo il modo anche ed in alcuni casi acconsentendo che su essi possa gravare un diritto reale di godimento come la locazione.

La parola chiave per il rilascio della concessione demaniale marittima è il miglior uso del bene demaniale pubblico: questo aspetto che é procedimentalizzato in modalità comparativa ad evidenza pubblica, oramai prevede l’interesse superiore all’utilizzo, salvo poi il compito di controllo sia in merito al piano di investimenti che alla coerenza dell’investimento, a quanto stabilito nel titolo concessorio dell’atto formale od atto suppletiva emessi dalla adsp.

Di supporto al mantenimento della giusta rotta oramai pacifico è l’utilizzo della concessione, anche intesa come contratto o convenzione essendo questa tipologia di atti convergenti da un lato dell’interesse unilaterale ed autoritativo e dall’altro del rapporto contrattuale bilaterale, che disciplina e statuisce la fonte di obblighi e diritti per le parti pubblica e concessionaria privata, a cui lo ricordiamo si trasferiscono i poteri pubblici senza alcun quid minus rispetto a quanto originariamente in capo al soggetto pubblico concernente.

Peraltro i venti che soffiano sia dalla Corte di Giustizia della Unione Europea che dall’alta Corte del Lussemburgo, peraltro non sempre collimanti, pongono seri paletti alla gestione nel diritto interno delle problematiche connesse alle cosiddette vicende dinamiche del rapporto concessorio, quali decadenza, revoca, proroga e sospensione.

Inoltre la Corte del Lussemburgo ha aperto ad una maggiore incidenza della discrezionalità tecnica ed amministrativa della Adsp ondata sull’interesse economico e produttivo da perseguire rispetto all’atto di proroga, vicenda che nel dispositivo di Bolkenstain ha l’antidoto principale nel contrasto di detti provvedimenti privi di qualsivoglia raffronto comparativo di interesse e di uso pubblico del bene, resosi disponibile per scadenza del termine.

Ma vediamo come rende la vita complicata ai responsabili dei servizi l’articolo 18 che, notoriamente, incardina una concessione di beni demaniali marittimi, i primi ricondicibili a banchine ed aree demaniali, i secondi alla realizzazione e gestione di opere attinenti alle attività marittime e portuali collocate nell’area portuale e pertineziale intesa in senso ampio.

Ovviamente il caso più semplice è quello del terminalista che usa le banchine per operazioni portuali a cui si affianca il concessionario che costruisce e gestisce opere a manifestazioni specialistiche eccedenti le operazioni portuali e comunque la gestione di opere infrastrtturali a servizio e per l’uso del mare.

A ciò si aggiunge l’articolo 18 comma 9 bis, che contempla l’applicazione dell’articolo de quo a depositi e stabilimenti di prodotti petroliferi e chimici allo stato liquido ed affini. Quindi un provvedimento amministrativo di pianificazione strategica della portualità e della economia che ruota nell’area portuale, che deve fare i conti con le rigide forme provvedimentali amministrative e le afferenti attività giurisdizionali.

Comparazione delle istanze per accedere alla concessione di aree e banchine, molto gettonate nei porti italiani, ma coerenza con la pianificazione infrastrutturale italiana, investimenti anche stranieri, obiettivi di aumento di traffico navale e rispetto delle linee europee sulle avviande autostrade del mare, concorrenza, sviluppo della modalità  ferroviaria in retroportualita, continuità ed efficientemente operativo dei quindici porti italiani, sostenibilità ed impatto ambientale sono gli spunti d’azione che possono inficiare un percorso di ardito rinnovamento giuridico, tentando di giungere ad una maggiore flessibilità del contenuto convenzionale concessorio, stratagemma capace di sposare l’obiettivo dell’efficienza e del miglior uso economico del bene demaniale, fermo restando la necessità di modificare le forme di controllo di efficienza e di risultato che gravitano sui Presidenti delle Adsp.

Si controlli: il ciclo produttivo ed il ciclo integrato delle operazioni portuali ed una rinnovata previsione dei casi di immediata decadenza della concessione demaniale  per “inadempimento”, con una attenta lettura delle direttive dell’Anac unito ad un molto residuale utilizzo del contratto di indisponibilità potrà, anche grazie all’aumento delle condizioni di concorrenza all’interno del medesimo porto, consentirà di avere una organizzazione logistica portuale al passo coi tempi Europei, con particolare riferimento alle procedure amministrative, che si ritiene seguano tempistiche informatiche a maggiore efficienza proprio nei porti in cima alle classifiche relativamente alla movimentazione di merci e passeggeri.

Maggiore flessibilità valutativa, quindi per il rilascio delle concessioni portuali a fronte di grandi investimenti, deve fare tuttuno con una riforma sistematica delle fonti giuridiche interne, del tipo testo unico specialistico, in quanto non più coerenti i link di sviluppo localisti con le spinte europeiste di interconnessione logistico e trasportistico che riverbera sui nostri porti in fase di rilancio e di efficientemente strutturale su più fronti.
Grande e nuova sarà la sfida a cui assisteremo con interesse, a tutela del bene pubblico marittimo.

Teodoro Nigro

Il porto: bene pubblico che guarda al privato, strizzando l’occhio alla Blue Economy

Demanio pubblico marittimo è quella grande famiglia di beni giuridici che, oggi molto più di ieri, sta creando momenti di insonnia ai vertici ed alla governance delle nuove Adsp, per la velocita di adeguamento alle nuove sfide trasportistiche e di logistica del porto, in cui e con le quali, necessariamente, bisogna confrontarsi in un panorama economico che tende alla globalizzazione, non solo nel continente ma anche tra continenti.

Se volessimo introdurre e rispolverare il paragrafo dei beni pubblici destinati alla navigazione, verrebbe in mente non solo il porto ma anche il lido, le rade, le lagune, le foci, i bacini di acqua, salsa o salmastra, i canali, la spiaggia con le possibili pertinenze che ne caratterizzano un uso comune od un uso speciale, ovvero quest’ultimo rapportato alla nota e fondamentale disciplina giuridica dell’art.lo 18 della legge 84/94 dettagliato in concessione di aree e banchine comprese nell’ambito portuale.

Quindi e sintetizzando un porto, principe del demanio marittimo come complesso di beni destinati a soddisfare gli interessi pubblici, riguardanti la navigazione ed il traffico marittimo unitamente alla realizzazione ed alla gestione di opere attinenti proprio le attività marittime medesime ed alle attività specialistiche portuali presenti nel già richiamato ambito portuale anche a domanda. Questa introduzione nozionistica chiarisce ancor più, ove ve ne fosse bisogno, come la disciplina giuridica del bene demaniale marittimo é speciale incardinandosi nella legge 84, ma sviluppandosi sull’humus dell’uso del bene pubblico mantenendone le caratteristiche tipiche della qualificazione ex articolo 822 codice civile. E si, il pubblico uso. Qui si apre la tripartita classificazione tra uso proprio della PA, uso attribuito alla collettività indistintamente ed uso ai concessionari, tema gradito allo scrivente, ed alle evoluzioni economiche gestionali della Governance delle Adsp come riorganizzate di recente in Italia.

Circumnavighiamo la distinzione tra i beni del demanio costiero riconducibili peraltro all’articolo 36 cod. navigazione ed il demanio portuale inserito nello schema, articolato e complesso, dell’articolo 18 e 16 della legge di riforma sui porti Italiani, per sottolineare come i provvedimenti autorizzativi che seguono le procedure ad evidenza pubblica propedeutiche al rilascio della concessione, possano intendersi come concessione su cose o beni, concessioni di produzione, concessioni di beni attrezzati o strumentali rispetto ai servizi portuali medesimi. Questo apre le porte spalancate ai venti che soffiano nella direzione di un porto inteso come una dinamica infrastruttura del trasporto con il pallino dello snodo logistico da e per la retroportualità urbana e di sistema (portuale).

Questo sintetico assioma ha scatenato negli ultimi cinque/otto anni la produzione di norme orientativa e prescrittive della Comunità Europea, che se pur finanziando investimenti, ora pare agguerrita nel rapporto con il nostro diritto interno commerciale e privato al fine di riprodurre fermi “approdi” giuridici fondati sulla pubblica evidenza delle procedure di assegnazione o rinnovo delle concessioni demaniali specie in materia di operazioni portuali ex articolo 16 legge 84/94 cuore pulsante dell’efficientamento dei porti e quindi del loro gradimento ai players nazionali ed internazionali, desiderosi di piattaforme logistiche veloci e di interscambio trasportistico.

Insomma un porto ad infrastruttura essenziale a cui possono o devono accedere i concorrenti per poter fornire i propri servizi ai clienti, rilevando come una impresa che possegga ed utilizzi, essa stessa, una installazione essenziale, ovvero senza la quale i suoi concorrenti non potrebbero fornire i servizi o che ne rifiuti l’accesso a detta installazione per soddisfare l’interesse dei clienti, commette abuso di condotta dominante strettissima, sia agli organi giurisdizionali nazionali che a quelli di “controllo” della Comunità europea. Una ratio iuris sulla concessione demaniale marittima che, se pur nelle sovrapponibili, ma omogenee linee sistematiche di lettura tra l’articolo 36, 16 e 18, questi ultimi della legge 84/94, stigmatizza come il bene pubblico trasla al privato concessionario richiedente tuttuno con le attività e le operazioni portuali, che nella ipotesi del terminalista, ne esalta la potenza amministrativa e tecnica di chiara natura economica se pur commisurata all’uso del bene, che abbiamo chiarito essere un uso speciale e qui di predeterminato e conosciuto nella disponibilità anteriore l’avvio del procedimento amministrativo.

Tralasciando per ora le problematiche delle cosiddette concessioni miste e quelle rilasciate, previo lo strumento degli accordi amministrativi richiamanti le conferenze di servizio decisorie, in questa sede si vuole tratteggiare, soltando per ora, l’evoluzione in chiave imprenditoriale e di politica economica dei porti, che tali concessioni hanno avuto negli ultimi quindici anni e stanno avendo proprio nei correnti mesi di cambiamento sia a causa di potenziali e future rotte che di nuove linee di finanziamento, come assegnate agli scali nazionali, alla correlazione tra sviluppo industriale, commerciale, ro ro e di passeggeri con la blue economy di cui poco si sente parlare (o quanto meno marginalmente rispetto ai fattori di sviluppo portuale ed urbano connessi a questa teoria economico finanziaria). Non volendo addentrarmi proprio nelle teorie economiche formulate da noti economisti, tra i quali spiccano quelli americani e belgi, qui si richiama il significato che distanzia la blue e., da teorie consumistiche od orientate alla sola tutela ambientale. La aziendalistica e finalistica, in chiave del rapporto costi benefici agevolazioni, blue economy affonda le basi nell’ecosistema naturale, che utilizzando la creatività e la innovazione tecnologica spinta, assicura una piena sostenibilità sia degli investimenti che dell’utilizzo a regime degli stessi in piena autosufficienza, strizzando l’occhio ai costi, fissi e variabili, dei rifiuti materia inmancabile.

Un ecosistema circolare dove l’attenzione massima dell’investimento portuale deve tener conto sia delle materie prime utilizzabili per il ciclo industriale, ma deve altresì guardare l’ambiente in cui si va ad operare, proprio per chiudere, in esso stesso, il ciclo che geometricamente passerà dal più noto lineare a quello ecocompatibile indicato come circolare.
Ed è proprio questo nuovissimo approccio che, d’altro canto, sposa il già naturale ambiente marittimo nella antica  concezione, qui richiamabile del porto come luogo di scambio delle merci tra il mare e la terra, che ci deve far comprendere che se, esasperando per un momento il concetto provocariamente ed immaginando una perfezione dei fattori materiali quasi da fede religiosa, che si possa costruire un porto anche solo turistico ma con servizi terra mare in una porzione di mare o di laguna tratteggiata e classificata come oasi protetta, la teoria della Blue E. sfondera’ nelle menti e nei programmi business-plain dei nostri porti, ovvero sarà oggetto di prescrizioni provvedimentali concessori, avendo cura di considerare come l’ambiente non è una risorsa gratuita e che il rifiuto è un fattore di scarto che va letto come fonte di produzione e di benefici economici considerevoli…nella circolarità produttiva innovativa de quo.

Un augurio alle necessarie interazioni scientifiche e di studio che debbono, ancora, familiarizzare  molto con le linee di pensiero prossime il benessere degli ecosistemi naturali; quello che oggi appare un canovaccio sul quale porre forti basi di strategia futura di sviluppo, (a differenza della digitalizzazione e del passaggio condiviso delle i formazioni con le apposite piattaforme informatiche portauli che trova il paese Italia in progress) presto e guardando le esperienze di altri continenti, potrà essere il timone e la rotta di uno sviluppo che allenta di molto l’impatto strutturale che il porto, spesso può avere col circuito urbano delle cives contermini in una nazione sostanzialmente baciata dagli elementi della natura tra i quali svetta il mare. E sarebbe, al pari del valore delle azioni o delle obbligazioni in una Spa, una solida obbligazione naturale…nel cambiamento societario delle Adsp, a vedersi nel quinquennio 2018/2022. Ma questo è un altro argomento ancorpiù tecnico ed emozionale, non poco mi consentirete di dire, se confrontato con le forti ed aggreganti tradizioni giuridiche con le quali si opera sul nostro Stivale

Teodoro Nigro

Porti in veste Europea o Porti intercontinentali: la tela di Penelope

Il Porto: notoriamente è il bene pubblico demaniale destinato, specie nell’ultimo decennio, a rafforzare la catena del trasporto e quindi volano dello sviluppo delle reti di infrastrutture interne e retroportuali, creando un nuovo e moderno mercato delle merci e dei traffici, non solo passeggeri, che svolgerà quell’importante ruolo di collegamento tra nazioni, specie se prossimi bacini acquei o vie d’acqua strutturate per i grandi traffici commerciali efficientando, quindi, i servizi portuali tutti.

E’ altresì evidente che le prescrizioni dell’art.lo 18 della legge 84/94 si rivolgono, è appena il caso di ricordare in questa sede, al cd ambito portuale dove le nuove ADSP svolgono la pubblica funzione di controllare e regolare le attività economiche finalizzate ai servizi portuali indicandone, peraltro, specificità e modus in una idea promozionale del porto amministrato.

Quindi ed in sintesi da preambolo, la concessione demaniale è direttamente collegata alla delimitazione spaziale del porto, in quanto lo svolgimento di operazioni portuali, ovvero la gestione di specifiche aree, dipende proprio dalla indicazione della adsp che, essendo il soggetto pubblico preposto, si muoverà come depositaria di servizi/funzioni pubblici da gestire, però, come una azienda.

Porto infrastruttura e porto azienda, porto civile, militari, industriale od commerciale, anima ed agita le menti di molti Presidenti Adsp o componenti dei comitati di gestione: lotta contro il tempo sia in termini di efficientamento della logistica e della retroportualità, che in termini di costi sostenibili ovvero di tariffe. Insomma non facile matrimonio tra norme e procedure pubbliche con tempi e meccanismi aziendalistici, oggi più difficile di ieri a causa delle necessarie nuove rotte internazionali spesso commercialmente aggressive.

Porto europeo quindi? Difficile a dirsi e difficile immaginarsi il da fare, stante le attuali norme con una legislazione tecnico giuridica regolatrice della vita dei porti italiani. È pur vero che la Comunità Europea, intenta a bacchettare le normative italiane affinché siano maggiormente votate alla concorrenza ed alla trasparenza nelle operazioni portuali per aumentarne la competitività, ha spesso parlato del porto come infrastruttura essenziale anticipando un rischio, ovvero la concorrenza fisiologicamente prevedibile, tra porti e scali magari distanti solo poche miglia, per quanto attiene, ad esempio, le imprese portuali.

Questi argomenti hanno fatto avviare importanti studi riconducibili a quattro aspetti incidenti sull’efficienza del funzionamento dei porti: la dogana con l’immaginario propositivo di uno sportello unico doganale, il trasporto ferroviario intermodale con l’indicazione del treno navetta e la cd terminalizzazione avvicinando banchine a stazioni ferroviarie dedicate. Il sistema logistico portuale, eliminando il conflitto dei flussi di traffici veicolati e sollecitando la creazione di aree di snodo nella retroportualità, lasciando ai porti il ruolo di gateway system mediterranei verso la rete trasportistici Europea. Un innalzamento delle forme di comunicazioni informatizzate ai fini della preventiva conoscenza ad opera degli uffici della adsp e dogana, del carico presente in nave per poi azionare una veloce attività portuale di scarico, carico, stoccaggio, imbarco, trasporto, ecc.

Dobbiamo a questo punto, della breve analisi sull’efficientemente dei  porti, porci la domanda del come il sistema italiano possa contrastare quello dei traffici provenienti, ad esempio, dalla Cina che oramai è alle porte e che è  definito come una “preoccupante avanzata commerciale”. Con i dazi che geopoliticamente al momento non disturbano i mercati dell’Europa, il pensiero degli studiosi di sistemi trasportistici veleggia sui rapporti tra oriente ed occidente. Si parla di un grande ed articolato spazio economico Euro Asiatico: direttrice principale dalla Cina all’Europa, passando per la nuova via della seta, direttrice cardine di collegamento tra il continente asitico e l’Europa con i suoi porti Fuzhou, Kuala Lumpur, Giacarta,  Nairobi, Atene, Venezia in simbiosi con la cintura economica della via della seta che traguarda, come noto, il grande porto di Rotterdam.

Non più rapporti e traffici tra i soli Paesi Europei quindi; non solo esercitare la sponda al gruppo dei sedici tra i quali, ricordiamo, Albania, Bosnia, Croazia, Romania, Lituania, Montenegro e Polonia; ma catturare l’insidia commerciale cinese che, pachidermica come appare, potrebbe scardinare alleanze consolidate e presidi portuali vitali per il mar Mediterraneo come, ad esempio, il porto del Pireo molto corteggiato dalla Repubblica Cinese.

Quindi possiamo affermare che l’industria portuale è ad un bivio oggi, ma certamente ancor più lo sarà domani: osare ed esercitare le prerogative della funzione pubblica, specie in materia di rilascio delle concessioni demaniali, in un sistema italiano abbisognevole di riforme sistematiche normative, economiche e gestionali, con il tema della società di capitali, quale forma organizzatoria per affermare le Adsp sui mercati internazionali?

Oppure prendere il coraggio a due mani e, in una proiezione decennale, riorganizzare nel mef, mise, ice con le principali banche internazionali, non solo i porti enti pubblici, ma sopratutto la “cinta” portuale capace di attrarre i massicci investimenti intercontinentali che uniti a quelli europei, in parte già programmati, farebbero del sistema portuale Italiano un trampolino di lancio, ovvero una base logistica articolata per i commerci e per le industrie del futuro e che guardano al futuro non più solo Europeo. Certo, però, che non sia, nell’azione degli attori principali, come la tela di Penelope…a proposito…della Grecia!

 

Teodoro Nigro

Il ciclo delle operazioni e dei servizi portuali in una prospettiva europeista di cambiamenti strutturali delle Adsp

Venti di tramontana soffiano, oramai costanti, sulle Adsp del sistema portuale Italiano, come più volte sottolineato dalla Corte di Giustizia Europea, sinergica con la Commissione determinanti nell’ affidare all’Italia il recepimento di principi e norme tutte volte alla creazione della concorrenza, sia in materia di servizi e lavoro portuale che in materia di circolazione delle merci, evitando posizioni dominanti ma piuttosto richiamando il concetto del mercato e dei traffici rilevanti.

La lettura sistematica degli art.li 16 e 18 della legge 84/94 riporta al concetto di sovrapposizione all’evidenza pubblica, in quanto i destinatari delle concessioni e dei servizi portuali acquisiscono una occasione di guadagno pur sempre se soggetti operanti sul mercato e quindi obbligati ad accettare una adeguata forma di pubblicità, proprio con riferimento al procedimento concessorio demaniale marittimo come schematizzato nei regolamenti della adsp oramai ben pubblicati sugli albi pretori.

Operazioni e servizi portuali, quindi, fonte di sicuro guadagno per i privati imprenditori anche nel caso di attività  specialistiche complementari al ciclo delle operazioni portuali medesime, ovvero anche nel caso di servizi ancillari alla navigazione pur sempre generali ma in linea con la tutela del porto, la sicurezza delle acque portuali e la tutela dell’ambiente. Fatte queste brevi premesse, sorge spontanea l’osservazione che più che di libero mercato “interno” alla circoscrizione portuale, si parla di monopolio secondo una struttura di controllo sovranazionale che parte dallo Stato per finire alla periferia con le Autorità marittime od le Adsp, espressione della cordata dei controlli della macchina pubblica.

Eppure parliamo di enti non economici e di servizi pubblici esercitabili con le potestà proprie delle funzioni pubbliche e che poco incide la classificazione dei porti per categoria e per classi, allorquando nel marzo 2018 il MIT è nuovamente intervenuto in materia di concessioni di aree demaniali marittime e banchine portuali ex art. 18 legge 84/94, ribadendo la pubblicizzazione e la comparazione delle istanze di rinnovo e/o rilascio delle concessioni del mare ex art. 84/94, traguardando il miglioramento della competitività del sistema portuale globalmente inteso, l’aumento dei traffici di merci e di passeggeri, la promozione dell’intermodalità come indicato proprio nel correttivo del n.232 del 2017 con il quale, tra gli altri, si modificano alcuni articoli delle legge madre n.84/94, la legge di riordino in materia di legislazione portuale.

Ruolo importante viene dato al PGTL (piano generale dei trasporti e della logistica) da cui dipendono i piani regolatori portuali, vera fotografia delle doti manageriali e di programmazione del singolo scalo portuale, in sintonia anche con la città ospitante e la sua retroportualità. Ma si osserva: ambito ed assetto del porto comprese le aree destinate alle attività della cantieristica e delle infrastrutture stradali e ferroviarie, in armonizzazione con la pianificazione urbanistica della città ospitante, il tutto per il tramite di intese riusciranno mai ad efficientare la volontà del legislatore attento ai risultati economici e di produttività?

Non é facile esserne certi, nel medio e nel lungo periodo, anche perchè le aree geografiche italiane sono molto differenti tra loro. Ebbene l’articolata e complessa macchina burocratica portuale, oggi adsp, rappresenta un ente di diritto pubblico non economico dotata di autonomia finanziaria e di bilancio, assoggettate al potere di vigilanza del Governo, fornita di personalità giuridica improntata ai principi di economica e di efficacia con una attenzione a quello della semplificazione; ma come si concilia il rispetto dei conclamati principi fondamentali di diritto amministrativo con il controllo economico della convenienza del rilascio di determinate concessioni demaniali a tizio invece che a Caio? Come si possono immaginare azionate forme di libera concorrenza commerciale con chiare impronte di corporativismo dell’impresa e del suo mercato del lavoro ancora protetto (si pensi all’art.17 della legge 84/94)? Come si sposeranno gli interessi locali con lo sviluppo del porto in intesa con gli enti locali ospitanti la asdp?

A questo punto, in un percorso ancora ad armi spuntate proprio per i presidenti ed i componenti il Comitato di gestione, cambierebbero le aspettative e le vesti giuridiche delle Adsp, non più conformi a sistemi calati dall’alto ed identici per tutte sul territorio Italiano, già pagante dazio per il ritardo dello sviluppo del sistema trasportistici integrato.
Voglio pensare, ad un percorso ad oggi “accidentato e rischioso”, più per la mancanza delle norme adeguate capaci di leggere le dinamiche evolutive e commerciali del sistema porti, che per difficoltà delle governance, ad una eliminazione delle potestà pubbliche e dei correlati finanziamenti, con la visione delle aree demaniali come un dominio privato e quindi sottoposto al diritto privato con i molteplici contratti su i diritti reali e diritti reali di godimento, all’introduzione di canoni di affitto e non di tariffe concessorie, sull’esercizio organizzato finalizzato alla gestione immobiliare con attività lucrative ed operative, con un capitale sociale indicativo del livello economico della adsp e dove le specificità marittime deriverebbero dal tipo di azioni e di obbligazioni emesse e dal regime tributario da attuare. Il tutto con una ragione sociale capace di esprimere il focus economico trasportisticio della adsp interessata.

Una azienda o meglio una impresa, certamente di capitali e forse anche quotata in borsa con un partenariato che nel tempo e dopo alcuni step, immagino anche misto con percentuali di protezione delle funzioni rivolte al mare ed ai suoi usi pubblici.  E come faremmo di questi tempi dove alcune adsp esprimono bilanci in attivo con decine di milioni di Euro e talaltre sono ancora in fase di strutturazione elementare e di base, e dove la Comunità  Europea spinge a raffica verso la libera concorrenza (salvo poi alcuni rinnovi di decennali di banchine terminaliste). Difficile oggi ed allo stato trovare l’equilibrio del “consumatore”, ovvero degli operatori portuali tutti e delle adsp fagocitate da logiche prettamente pubbliche con leggeri spunti in campo imprenditoriale, frenati proprio dalla assenza di norme di copertura e dal poter, come per incanto, considerare le concessioni demaniali come ascritte nelle file della pari patrimonializzazione …in partita di bilancio!

D’altro canto l’uso dello strumento degli accordi -decisori od istruttori di contemporanea valutazione di interessi pubblici-, al fine di emettere atti provvedimentali, intesi come accordi integrativi in ossequio alla legge 241/90 art. 11 al fine di produrre il rilascio delle concessioni di aree e banchine demaniali pubbliche, complica molto la realizzazione di un nuovo modello societario che se pur conforme ad uno spirito imprenditoriale più euristico, oggi si scontra con le strutturazioni amministrative legate a logiche potestative tipiche dell’ente pubblico.

Anche i limiti sul numero del rilascio delle concessioni demaniali rispetto ai richiedenti evitando situazioni di anomale posizione dominanti , mal si attanaglia con le dinamiche imprenditoriali che tengono conto di parametri dei mercati. Dinamiche oggi ferme al richiamo della giustizia amministrativa nel mentre la persecuzione del diritto vedrebbe rivolgersi alla giustizia ordinaria articolata ed orientata su posizioni soggettive classiche.

Insomma davvero un mare, non calmo, di problematiche di diritto sostanziale e processuale con un unico minimo comune multiplo :il tempo è maturo per ridefinire nei prossimi mesi ed anni, il nuovo vero vestito dei porti da, semplificando, bene demaniale ad oggetto fondante dello statuto di una società di capitali, con tutte le inimaginabbili -oggi- conseguenze sui benefici economici che simile mercato creerebbe nel mondo, di per sé complesso e dinamico, degli usi del mare, delle sue banchine e dei suoi terminal, dando allo stato e quindi alle sue Adsp un ruolo imprenditoriale ed aziendalistico che superebbe l’attuale impostazione che spesso contrasta con la velocità dello shipping. Buon vento ai porti. E rotta salda verso una Italia integrata nel sistema della logistica della “vicina” Europa.

Teodoro Nigro

Zona Franca Doganale e Zona Economica Speciale: il futuro dei porti che “osservano” l’attualità europea

Tema, quello dei porti, rovente come non mai in questi primi mesi del 2018 a causa, si eufemizza, della intensa raffica di  procedure di infrazioni azionate dalla Unione Europea in riferimento, si ritiene, al fatto che i porti italiani non avrebbero  pagato le tasse. Circostanza questa, ove fosse dichiaratamente legittima per il diritto interno Italiano, da effetti a prova  di “infarto” non solo per i loro presidenti. E si, ma andiamo per ordine. Il porto è divenuto, negli ultimi cinquanta anni  circa, l’anello di congiunzione dinamico, tra la catena della logistica e quella dei servizi ad essa collegati ovvero, ancora  la congiunzione infrastrtturale tra il trasporto marittimo ed il trasporto terrestre della merce.

La legge n.84/94, sbalzo  normativo in avanti importante dal punto di vista della produzione normativa ordinaria, enuclea le attribuzioni delle AP,  oggi Adsp, quali indirizzo, programmazione, coordinamento, promozione e controllo delle operazioni portuali e delle altre  attività commerciali ed industriali esercitate nei porti, che ricordiamo altresì, posseggono personalità giuridica e  appartengono alla categoria degli enti pubblici non economici forniti di potestà pubblica. Parola d’ordine, quindi, è   massimizzare l’efficienza e l’efficacia verso il mare ed i suoi usi nel rilascio di autorizzazioni e concessioni demaniali  per l’esercizio delle operazioni e dei servizi portuali.

Fatta tale premessa ed avviatasi una lenta ed articolata riforma del  sistema portuale italiano a prevalente obiettivo organizzatorio ed organizzativo, ben presto la stessa ha dovuto fare i conti  con le incursioni normative della Unione Europea, non ultima sul tema come accennato, della mancanza di conferimento dei  proventi da tasse da parte dei porti italiani (Olanda, Belgio e Francia si sono adeguati di recente e progressivamente),  circostanza che vedrebbe omettere l’imposta, specie sul valore dei provvedimenti chiave della vita del porto in Italia quali  concessioni ed autorizzazioni, a voler esemplificare molto.

E qui affrontiamo, in sintesi, la virtù pluiridisciplinare delle  zone franche doganali, con riferimento a quella insistente nel porto di Trieste che ne sta decretando un successo che lo vede  al tredicesimo posto dei porti d’Europa, insidiando la posizione di Valencia e Marsiglia nella top ten. Collegamento col  Bosforo e via della Seta sono le strategie di collegamento premianti; attuazione dei principi di libertà di transito e di  accesso e quello della extraterritorialità doganale, che vuol dire grossi vantaggi e prerogative esclusive per i potenziali  investitori. A costoro, infatti, che sono rivolti i vantaggi operativi, amministrativi, finanziari e commerciali per  operazioni portuali di sbarco, importazione, transito, di merce a seconda se nazionale e/o comunitaria, imbarco, lavorazioni,  trasformazione anche di merce estera destinata a vari mercati intercontinentali. Depositi Iva e credito doganale.

Non da meno  poi, l’abbattimento dell’accisa sui carburanti e sull’energia ed il transito veloce e diretto attraverso i valichi confinati  del Nord Est. Insomma un mix fenomenale ed accattivamente che farebbe rabbrividire il più attento studente di economia dei  trasporti marittimi e terrestri per gli effetti concatenati e positivi (molto positivi e strutturali sull economia delle  regioni interessate), che un’area franca doganale comporta. Le Free Zone piacciono e piacciono talmente tanto ad asiatici e  cinesi che i grandi player mondiali sono desiderosi di superare il core corridor Ten-T, avendo maggiore interesse verso le  lunghe tratte ferroviarie, come quella di recente inaugurazione tra la Turchia e la Svezia, passando per il porto di Trieste  ovvero partenza da Istanbul ed arrivo a Goteborg: una settimana con trasporto terra-mare ed una unica documentazione,  strizzando l’occhio al porto di Rotterdam (gesto non da poco).

Passiamo alle ZES, (differenti dalle ZLS zone logistiche speciali, dove non si azionerà il credito d’imposta), normate con la  legge 123/2017 il cui regolamento é del Febbraio 2018, nate per sostenere la crescita economica delle aree del sud Italia,  attraverso misure fiscali e semplificazioni amministrative e di accesso alle infrastrutture in grado di attirare investimenti  esteri od extra regionali, auspicando in un periodo di maturazione, a regime, di medio e lungo termine. Ma chi potrebbe  essere interessato ad investire nelle ZES, stante ad esempio, l’elemento peculiare della estensione geografica predefinita?   Poi la durata, fattore di non facile prevedibilita’, variabile tra i 7 e non più di 14 anni e prorogabili per altri 7.

Certamente grossi gruppi internazionali propensi agli investimenti in beni e strutture portuali come capannoni per lo  stoccaggio e depositi di società automotive, nuove sinergie tra i paesi stranieri ed imprese italiane nell’ambito della blue  economy. Auspicabile è che da un lato la perimetrazione delle ZES configuri il meglio di quanto un territorio esprima, sia in  termini produttivi che possano fare da volano all’investimento agevolato, che vede sempre la presenza di un porto, sia in  termini infrastrtturali e di retroportualità. E si, il porto della ZES la caratterizza per legge. E ritorniamo al punto di  partenza. La funzione del porto! La configurazione giuridica dello stesso; il controllo gestionale ad opera della Adsp  rispetto all’efficacia degli investimenti ed alle adeguate garanzie, ovvero alle scelte proprie fatte; il ruolo del sistema  bancario e del credito. Tutto questo, collegato proprio al sistema trasportistico transeuropeo Ten-t in tandem, oserei allo  stato di apparente parziale connubio, con il documento di pianificazione strategica di sistema (DPSS), in coerenza con il  piano nazionale strategico della portualità e della logistica (PSNPL).

Rimane il nostro, del tutto ipotetico e di puro esercizio didattico, interrogativo: meglio le zone franche o le ZES?  Difficile rispondere, per un semplice motivo, si azzarda; il trascorrere del tempo, che da poli normativi opposti e non  convergenti, oggi vede “intersecare” due azioni di spinta e di crescita non omogenei per differenti fattori di macroeconomia,  in un arco temporale per certi versi ampio, se consideriamo l’evoluzione tecnologica ed informatica che galoppa ed in cui  l’Europa è cresciuta, in tema trasportistico e della logistica, in maniera -spesso- disarticolata e disomogenea, scatenando  sui paesi più esposti e naturalmente predisposti ai traffici marittimi come l Italia, lo spettro di ammonimenti della  Comunità Europea, locus di modeste dimensioni se rapportato agli auspicati investimenti sulla logistica portuale il cui  bacino di utenza e di sicuro moltiplicatore keynesiana.

D’altro canto si osserva, come oramai indispensabile un testo unico della speciale materia del diritto della navigazione  compresso tra il diritto internazionale, il diritto dell’Unione Europea ed il diritto interno. Compresso altresì, tra le  iniziative politiche e quelle cd di geopolitica portuale, spesso asettiche e prive di reali risultati economici e commerciali  . Ed è, infine, quest’ultimo aspetto a sussurrare ad alcuni studiosi e rappresentanti autorevoli del mondo della portualità,  quanto possa essere scelta concertativa di poliedriche esigenze amministrative e fiscali, immaginare le Adsp come SPA,  sottoposte quindi anche alle norme speciali del codice civile in ossequio proprio alle nuove esigenze avanzate dalla gestione  e dal controllo delle stesse su ZES e zone Franco doganali.

Un sogno, forse, chissà, vedremo. Infatti non si può immaginare quanto possa costare una, volendo semplificare  moltissimo,  svista incolpevole su operazioni economiche finanziarie di questo tipo, che diverrebbero un boomerang ove fallimentari per   migliaia di ettari e migliaia di lavoratori. Quindi si ritiene questa, in estrema sintesi, la rotta maestra da seguire, al  fine di porre ordine ad un vortice normativo e gestionale (si immagini la concorrenza attuata nelle zes del sud italia, nei  procedimenti di rilascio di autorizzazioni e concessioni demaniali semplificate nel controllo e del Ministero e del Comitato  di gestione rispetto alle direttive europee) che per sua stessa forza è capace di “autodistruggersi” tutto proprio, chiudendo  con una battuta, all’opposto della volontà imprenditoriale dell’autoproduzione dei servizi portuali come oggi regolamentato. Attendiamo, da osservatori, le prossime mosse!

 

Teodoro Nigro

La legge n.84/94: l’introduzione dell’istituto della concessione di aree e banchine ed il ruolo dell’impresa terminalista

Apparirebbero dei giochi di risiko se non fossimo convinti, almeno per la maggior parte della grande famiglia degli addetti ai lavori, che la materia è talmente connessa al sistema produttivo ed alle geometrie dei porti. come recentemente è normativamente novellato. che scansare le cogenti problematiche giuridiche apparirebbe una delitto…abietto. Il rilascio di concessioni demaniali nella peculiare forma di imputazione ad imprese terminaliste richiedenti è fattispecie complessa: lo è sia dal punto di vista procedimentale stante la necessità, almeno formale, di svolgere una preventiva forma di pubblicità ad opera della adsp o ad esaminante la medesima richiesta; lo é dal punto di vista dei requisiti professionali e tecnico organizzativi idonei a sostenere l’attività economica di cui si chiede la disponibilità di zona demaniale esclusiva; lo è, ancorché, dal punto di vista sistematico nella lettura, oserei dire ardita, tra l’articolo 16 e l’articolo 18 della legge 84/94, allorquando si dice che l’aspirante terminalista deve essere in possesso di una autorizzazione allo svolgimento delle operazioni portuali finalizzate proprio alla esclusività della banchina.

Quindi si comprende quanto siano fondamentali, oggi più di ieri, le valutazioni su simili concessioni demaniali strategiche per lo sviluppo del porto e della sua retroportualita. Meglio dei porti e del loro sistema connaturato e indicato, da pochi mesi, nel piano strategico nazionale delle portualita e della logistica (PSNPL), avveniristico strumento tecnico programmatico che scuote sia la governance delle adsp che le amministrazioni pubbliche quali principalmente gli enti locali territoriali chiamati ad esprimersi, perentoriamente e necessariamente, nelle scelte di medio e lungo periodo di strategia di trasporto oltre il circondario portuale ma un tutt’uno con esso artefice dell’uso del mare e delle sue banchine, base di azione delle operazioni e dei servizi portuali stessi.

Un sistema italiano aperto ad una strategia portuale che deve, ancora una volta, fare i conti con le reprimende giurisprudenziali sia del Consiglio di stato che della Corte di giustizia europea: minimo comune multiplo è, tra le altre, la responsabilità della Adsp sui controlli che incidono, inevitabilmente, sulle vicende della decadenza, della proroga e del rinnovo, vicende giuridiche del provvedimento amministrativo. Controlli in fase di rilascio e controlli sistematici in fase di durata e quindi di efficacia della concessione demaniale rilasciata al terminalista; e come non potrebbe essere se si immagina che in alcuni porti italiani sono state rinnovate solo nei primi mesi del 2018 concessioni demaniali importanti e strutturali per altri decine di anni? E si, verrebbe da dire, efficacia quasi riconducibile ad acquisto per “usucapione” istituto come noto non applicabile, per legge, al bene pubblico di cui trattiamo.

A parte tale circostanza è  proprio la lettura sugli investimenti e sulle ricadute che gli stessi hanno sia nel bilancio portuale che in quello dell’asse di riferimento che sta immettendo, nei regolamenti d’uso delle aree demaniali portuali, le penalità in funzione sia dei ritardi o mancati investimenti, sia del mancato rispetto del cronoprogramma, addirittura con forme atipiche di sospensione di efficacia della concessione demaniale medesima. Un intreccio di norme, primarie e secondarie non da poco, se si considerano gli interessi economici in gioco: anche la diversa e non omogenea produzione normativa specialista non aiuta né le Adsp né la parte ministeriale e centrale della Amministrazione dello Stato carente, ancora, di numerosi decreti legislativi attuativi proprio sull’argomento del terminalista (per non parlare del lavoro portuale ad esso collegato). Ben vengano, infine, gli organismi di partenariato della risorsa mare e la Conferenza Nazionale di Coordinamento delle Adsp come individuati nel d.Lgs. N.169 del 2016.

L’augurio, oggi maggiormente intenso, è quello di pianificare tali provvedimenti concessori a cui, ricordiamo, possono collegarsi investimenti per milioni e milioni di euro (non sempre ad impatto naturalistico apprezzabile…si osserva), in quadranti che tengano conto sia dei PSNPL ma che sposino una strategia portuale che si vorrebbe più articolata per “autostrade del mare” senza forzature che albeggiano, parrebbe in alcuni casi, nelle attuande zone economiche speciali. Ma questa è un altra storia.

Teodoro Nigro

L’inquadramento giuridico delle concessioni portuali

Porto e demanio marittimo è binomio inscindibile non solo dal punto di vista giuridico ed amministrativo, in particolare, ma soprattutto, oggi più di ieri, dal punto di vista operativo, funzionale, strategico e programmatico per mantenerci nell’ambito della semplificazione. Ma inevitabilmente l’embrionale nozionistica classificazione mutuata dagli articoli del codice civile 822 ed 824 che, per quanto attiene proprio il demanio marittimo grazie all’evoluzione dottrinale e giurisprudenziale, vedono comprendere le spiagge, il lido, la rada, il bacino d’acqua, le foci dei fiumi ed i porti.

Questi ultimi protagonisti indiscussi della demanialità marittima di un bene articolato e complesso, ovvero fonte impareggiabile di sviluppo economico. Ed è proprio su questa ultima lettura che i porti stanno subendo innumerevoli incursioni normative proprie del diritto interno anche recependo le attente direttive della comunità europea da qualche decennio osservatrice di quella parte, speciale, del diritto della navigazione come oggi vigente. Nel citare le ultime novità normative quali il decreto legislativo, sulla riforma dei porti, n.169 del 04.08.2016 ed il decreto legislativo n.232 del 13 dicembre 2017 entrato in vigore il 24 febbraio, recante disposizioni integrative e correttive al qui citato primo decreto, entrambi dettati (ai quali si avrà modo di dedicare ampie specifiche trattazioni in altra sede) al fine di conferire una maggiore forza propulsiva finalizzata alla migliore lettura sistematica della legge madre, la n.84 del 1994 secondo la lettura europeista del diritto interno, in questa sede non possiamo dal non ricordare cosa sia una concessione demaniale portuale:é un provvedimento amministrativo che riguarda l’uso di un bene demaniale che, sottratto all’uso comune in quanto indisponibile, è attribuito ad un soggetto privato detto concessionario, il quale ne acquista un diritto privato di godimento reale o personale in cambio del pagamento di un canone a tariffa.

Quindi lo stato si priva dell’uso del bene pubblico mantenendone la massima espressione dell’autarchia ovvero la proprietà. Nel caso in cui al concessionario si consenta di costruire sul bene dato in concessione esso costituisce diritto di superficie collegato, nella durata, alla stessa durata della sottostante concessione. Quindi forza giuridica alta nella tutela del fine pubblico del bene demaniale che resiste ad ogni “attacco” con istituto appartenenti alla famiglia dei diritti reali di godimento. Anche la necessità di stabilire sempre e comunque il termine di durata della efficacia del provvedimento concessorio, manifesta la barra a dritta che il legislatore vuole avere verso beni di pubblico uso od utilità provvisoriamente concessi a terzi nell’ambito di comprovate finalità e garanzie anche, ma non solo, imprenditoriali.

Ma appare da sottolineare come la procedura per poter essere aspiranti concessionari di beni demaniali, se pur oramai ben incanalata in sistemi nazionali omogenei ed a guida obbligata ( s.i.d. ), vedono nella procedura ad evidenza pubblica l’obbligato superamento del diritto di insistenza, del concessionario uscente, scardinato, vigorosamente, dalla direttiva Bolkestain ma anche da recenti sentenze del Consiglio di Stato e della Corte di Giustizia Europea che avversa la non corresponsione della libertà di concorrenza e di stabilimento.

Par condicio, uso modico ed eccezionale dell’istituto della proroga al posto della più esaustiva rinnovazione con il nuovo e squalificato modello di comparazione del possedere i requisiti soggettivi ai fini della auspicata concessione, fanno comprendere come un regime monopolistico sia stato scardinato, non del tutto, da un sistema di mercato volto alla concorrenza; ancora, e volendo immaginare le burrascosa dinamiche di alcuni grandi porti italiani gestiti dalle nuove AdSP quali la revoca, il sub ingresso, l’affidamento, la decadenza e la devoluzione delle opere inamovibili unitamente ai limiti imponibili alla proprietà privata entro 30 metri dal demanio medesimo, fanno comprendere come il legislatore italiano, sotto la spinta o meglio il rimorchio di quello europeo, stia costruendo un nuovo modus agendi applicativo e normativo su di una forma particolare della proprietà ovvero quella pubblica destinata, nei casi qui in sintesi esplicati, al funzionamento del porto e delle sue strutture come a pianificarsi sul piano del recente documento di pianificazione strategica di sistema (dpss) tutt’uno con i singoli piani regolatori portuali.

Volendo concludere, auspicabile ma si ritiene inevitabile ed obbligatoria, sarà una nuova e sistematica raccolta delle normative speciali (nella formulazione del testo unico o raccolta codicistica) afferenti il demanio marittimo appartenente e gestito dalle AdSP in quanto autorità competenti per il loro ambito circoscrizionale sia ex art.18 legge 84 del 94 che ex art.36 c della navigazione. AdSP che da domani, anzi da oggi, dovranno sviluppare una strategia del sistema portuale regionale, interregionale e nazionale, sistemi d’approdo di navi, merci e passeggeri integrati ed aperti sfruttandone e scrutandone virtù ed utilità ivi incluse marginali.

 

Teodoro Nigro

IL NAUTILUS Anno 13 N°2

In questo numero de Il Nautilus lo speciale è dedicato ad Assologistica e alle idee per il futuro messe insieme dall’associazione di categoria: le commissioni interne hanno espresso i loro orientamenti in maniera dettagliata e su questo tracciato si disegnano le decisioni future. All’interno di questo numero troverete anche tante informazioni sui porti di Livorno, Piombino, Trieste, Civitavecchia, Venezia e Genova ma anche le direttive internazionali sull’utilizzo di Gnl per uso energetico e la Brexit.
poseidone danese

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