Articolo estratto dall’ultimo numero de Il Nautilus
Protocolli, intese, accordi di collaborazione, termini cari ai giuristi ed agli studiosi del diritto amministrativo nonché agli operatori delle pubbliche amministrazioni, propedeutici ad altrettanti termini impegnativi di interessi e procedure nel mondo giuridico quali pianificazione, programmazione, progettazione, realizzazione ed innovazione nei porti e nelle aree portuali e retroportuali di riferimento. Insomma un labirinto di significati tecnico-cognitivi ai quali bisogna accedere per svolgere nella maniera più efficace l’azione di governance nelle Adsp presenti sul territorio nazionale. Ma vediamo con ordine la natura giuridica ed il contesto amministrativo in cui tali procedimenti, potremmo dire, navigano.
Le tematiche trattate appartengono al cd esercizio consensuale della potestà amministrativa per il tramite della istituzionalizzazione del modulo convenzionale nell’attivita amministrativa medesima, generalizzata a tutti i settori di azione del diritto amministrativo, pur distinguendosi dalla azione jure privatorum in cui la PA agisce nella stipula dei contratti, come un soggetto privato.
Tale circostanza e differenza si evidenzia ancor più nella ipotesi in cui i contratti abbiano ad oggetto una concessione-contratto nella quale si fondono un contratto collegato alla concessione, permanendo una preliminare valutazione degli interessi pubblici e privati che sfociano comunque in un provvedimento amministrativo finale, dove si stigmatizza l’interesse pubblico da perseguire, sintesi di un nuovo assetto di interessi e rapporti fra le parti, pubblica e privata, sintesi della spendita della potestà amministrativa e delle obbligazioni civilistiche.
D’altro canto la distinzione tra accordo e contratto ha stimolato la dottrina verso una crescita della categoria degli atti bilaterali o plurilaterali amministrativi, finalizzati al raggiungimento di interessi non confliggenti, quindi paralleli confluiti nell’accordo capace di avere anche una funzione regolatrice e normativa lato sensu. A tal proposito si è parlato della categoria degli accordi organizzativi e normativi nella fattispecie degli accordi di programma utilizzati in particolar modo per la realizzazzione di opere od interventi pubblici e comunque per iniziative logistiche e strutturali ad atti vita negoziata.
Fondamentale è la definizione degli obiettivi predeterminati, pur se ci troviamo in una attività amminitrstaiva negoziata che viene orientata dal contenuto specifico degli accordi. Scopi pubblici. Molto attuali sono gli accordi di programma od intese organizzative aventi ad oggetto forme pratiche di collaborazione durevole per la gestione di servizi e azioni al fine di garantire elevati standard di coordinamento e collaborazione tra le fasi di programmazione e quella di pianificazione.
Fa specie ricordare quanto sia in uso, presso le Adsp l’accordo ex art.lo 11, accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento concessorio, ed art.lo 15, accordi tra pubbliche amministrazioni, della legge 241/90 in cui le pubbliche amministrazioni sono condizionate, peraltro, dal cd vincolo di scopo, ovvero dalla finalizzazione al pubblico interesse del contenuto degli accordi medesimi, se pur parzialmente differenti nella genesi.
Sinteticamente l’art .lo 11 detta la disciplina di moduli consensuali di esercizio del potere amministrativo, potestà, a contenuto discrezionale del provvedimento finale; l’amministrazione precedente può concludere accordi scritti in piena sintonia con la disciplina del codice civile, relativamente ai contratti in quanto compatibile. Tali accordi scritti servono a definire articolati interessi e rapporti anche tra enti pubblici e privati che convergono nel provvedimento finale che generalmente funge da esplicazione di attività a carattere vincolato.
L’articolo 15 configura la possibilità che anche più amministrazioni pubbliche possano concludere accordi tra loro nell’esercizio consensuale della potestà amministrativa in una posizione di equiordinazione, coordinando le rispettive competenze su oggetto di comune interesse senza partire dalla ipotesi di comporre un conflitto di interessi. In entrambe le ipotesi la giurisdizione competente è quella amministrativa.
Tra gli elementi essenziali della concessione portuale ricorre il canone concessorio e la durata della concessione (a cui può seguire l’ipotesi del rinnovo).
L’atto concessorio, meglio definito provvedimento deve, poi, ben sancire il programma di attività del concessionario ai fini dell’incremento dei traffici e della produttività del porto, la salvaguardia dei lavoratori, l’investimento e l’impiego di adeguate attrezzature, atte al ciclo produttivo ed operativo a carattere continuativo che si intende avere. I controlli poi sapranno efficientare quanto proposto ed eventualmente assentito sin anche riconducibile ad atti di revoca per il mancato raggiungimento degli obiettivi.
E su quest’ultima considerazione molte Adsp hanno esercitato ampi poteri discrezionali, sia in fase di rilascio del titolo che in fase residuale, a dire il vero di revoca, sollecitando di converso gli interventi della Corte Europea nei noti pareri, sollecitando l’applicazione del principio della libera concorrenza, della trasparenza procedimentale, della pubblicità e della proporzionalità.
Facile desumere quindi quanto sia importante l’utilizzo dello strumento della conferenza di servizi, in special modo nella ipotesi di istanze concorrenti, che comunque impattano su di un uso molto ampio della discrezionalità, spesso poco fedele ai criteri tecnici posti alla base della scelta da compiersi. Programma di attività, strategie di sviluppo dei traffici e delle economie portuali e retroportuali, piani di investimento. Elementi tutti atti a delimitare la citata discrezionalità, se pur in modalità comparativa.
Ricordiamo che non abbiamo una vera e propria procedura di gara…ma i Giudici Ermellini a più riprese nelle sentenze hanno “sollecitato” un decreto che stabilisca le modalità di gara con cui poter assegnare le concessioni demaniali portuali e quindi terminalista, al fine di garantire il rispetto dei principi di trasparenza e di pubblicità.
La necessità di porre a “reddito” i fattori di competitività dei porti tra cui ricordiamo le più performanti caratteristiche di gestione del terminal, unitamente ai collegamenti strutturali con gli hinterland, implica una semplificazione amministrativa che in alcuni specifici casi può comportare l’applicazione dell’istituto della autotutela ,con il quale la PA si fa ragione da se, cioè può rimuovere gli ostacoli e rapporti tra il provvedimento e la concreta realizzazione dell’interesse pubblico per il quale il provvedimento è stato emanato. Autotutela decisoria ed esecutiva, ovvero agli atti e sui rapporti ma comunque tendente ad un risultato diverso da quello previsto o quando tale comportamento sia stato capace di produrre un risultato diverso.
Sia l’affidamento di nuove concessioni demaniali che il loro rinnovo transita attraverso la programmazione e la pianificazione, giammai attraverso l’estemporaneità della sola istanza di concessione magari con anticipata occupazione. Nel caso del terminalista lo stesso si pone nelle condizioni di massimo investimento ma anche di massime garanzie nella gestione del bene demaniale pubblico, specie se da esso possono dipendere centinaia di assunzioni di personale aggirando il concetto tipico del lavoro portuale dell’ autoproduzione.
I piani operativi triennali nel loro sviluppo strategico prevedono in molti porti collegamenti intermodali e strategici, non solo tra porto e zone industriali od artigianali ma anche con il porto e le principali vie di comunicazioni, come autostrade e ferrovie spesso carenti, vetuste e di difficile realizzazione. Imbarchi ro-ro e ro-pax accusano l’assenza di raccordi autostradali e quindi la teoria dell’ultimo miglio non può che sollecitare gli enti pubblici territoriali in primis a garantire, favorendo, la costruzione di raccordi per agevolare l’accessibilità nelle aree portuali dalla rete stradale per velocizzare le operazioni portuali, tra le quali rammento gli imbarchi e gli sbarchi di veicoli e merci.
La accessibilità marittima deve essere favorita in doppio senso: varchi, dighe e terminal consentiranno, se ben allocati e progettati, un impulso significativo sia per il trasporto via terra che per quello via mare che devono raccordarsi tra loro ed inevitabilmente saldati. Solo un rapido e forte incremento dei metodi propulsivi amministrativi di accelerazione e di coordinamento possono disegnare la giusta rotta verso una reale semplificazione; ma anche l’oramai necessaria raccolta di norme riguardanti la disciplina portuale pare urgente, magari nella veste di un testo unico che sistematicamente faccia apparire un unicum normativo rispetto a ciò che può assumere una identità spezzettata in una tendenza a spinte autonome delle singole Adsp che, ricordiamo, svolgono un pur vero ruolo propulsivo delle vicende portuali ma che, di fatto, sono l’unico snodo di sviluppo dei traffici marittimi nei nostri mari che si colorano sempre più di internazionalizzazione.
Teodoro Nigro
