Il tema dell’esame e del rilascio delle concessioni demaniali marittime rimane di attualità ancor più in un momento storico di particolare relazione tra l esercizio delle potestà amministrative da parte degli enti pubblici, in primis lo Stato, ed i soggetti titolari di concessione demaniale portuale allorquando si parla di massima efficienza della stessa nel contesto, articolato e vario, che è il porto a sua volta esso stesso bene demaniale marittimo appartenente alla grande famiglia del demanio necessario, a cui fanno capo innumerevoli categorie di beni immobili tipici delle aree portuali.
Il principio costituzionale su cui fondare l’azione amministrativa é quello per cui la funzione amministrativa costituisce esplicazione di una posizione giuridica pubblica qualificata di una potestà, ovvero di quel potere di supremazia finalizzato alla realizzazione di fini pubblici individuati dagli organi centrali di indirizzo politico.
Un pluralismo della pubblica amministrazione che poi si sostanzia nei controlli, atti tipici di varia natura, potendo interessare gli atti di gestione e gli organi oltre al controllo della Corte dei Conti, ove l’attività comporti maneggio di denaro pubblico che introduce la responsabilità per danno erariale.
Fatte queste premesse, in linea generale, l’attività amministrativa circoscritta al tema delle concessioni portuali marittime può distinguersi in attività nei beni pubblici destinati alla navigazione, quindi i porti ed attività amministrativa della navigazione in senso stretto relativa alle navi; alla prima categoria fa capo l’uso del demanio con l’aspetto del Governo e della gestione dei porti delle operazioni e dei servizi portuali con il ruolo centrale della peculiare forma di lavoro portuale.
Tale potestà si esercita con atti e provvedimenti amministrativi tipici del diritto della navigazione branca specialistica del diritto che, da i più e da qualificate parti, vorrebbero sottoporre ad una forma di restyling complice la produzione normativa, sia giurisprudenziale interna che ed in special modo di quella Europea poco incline a mantenere l’attuale impostazione amministrativa tradizionale sia in termini formali che sostanziali.
E si, la rotta intrapresa negli ultimi dieci anni a questa parte, grazie alla produzione di una nuova progettualità portuale, che ad esempio deve tener conto del PNSPL (piano nazionale strategico della portualità e della logistica) di concerto tra differenti dipartimenti miniterismi competenti, consente una andatura amministrativa di bolina, ovvero risalendo le teorie e le procedure che interessano il rilascio della concessione terminalista ex articolo 18 della legge 84/94, croce e delizia delle governance portuali italiane, specie dopo la riforma delle autorità portuali oggi Adsp presenti nel numero di quindici sul territorio Italiano.
Si vuole ricordare che lo strumento concessorio come studiato e conosciuto proprio nel diritto amministrativo da cui attinge lo specialista (lo vogliamo personalizzare) del diritto della navigazione, destina il bene all’utilità pubblica con un uso esclusivo da parte della stessa pubblica amministrazione proprietaria o generale da parte di qualsiasi soggetto pubblico o privato come per l’appunto va inquadrato il porto.
La riserva di utilizzazione deriva nel caso di studio dalla concessione che sancisce l’utilizzatore, il tempo il modo anche ed in alcuni casi acconsentendo che su essi possa gravare un diritto reale di godimento come la locazione.
La parola chiave per il rilascio della concessione demaniale marittima è il miglior uso del bene demaniale pubblico: questo aspetto che é procedimentalizzato in modalità comparativa ad evidenza pubblica, oramai prevede l’interesse superiore all’utilizzo, salvo poi il compito di controllo sia in merito al piano di investimenti che alla coerenza dell’investimento, a quanto stabilito nel titolo concessorio dell’atto formale od atto suppletiva emessi dalla adsp.
Di supporto al mantenimento della giusta rotta oramai pacifico è l’utilizzo della concessione, anche intesa come contratto o convenzione essendo questa tipologia di atti convergenti da un lato dell’interesse unilaterale ed autoritativo e dall’altro del rapporto contrattuale bilaterale, che disciplina e statuisce la fonte di obblighi e diritti per le parti pubblica e concessionaria privata, a cui lo ricordiamo si trasferiscono i poteri pubblici senza alcun quid minus rispetto a quanto originariamente in capo al soggetto pubblico concernente.
Peraltro i venti che soffiano sia dalla Corte di Giustizia della Unione Europea che dall’alta Corte del Lussemburgo, peraltro non sempre collimanti, pongono seri paletti alla gestione nel diritto interno delle problematiche connesse alle cosiddette vicende dinamiche del rapporto concessorio, quali decadenza, revoca, proroga e sospensione.
Inoltre la Corte del Lussemburgo ha aperto ad una maggiore incidenza della discrezionalità tecnica ed amministrativa della Adsp ondata sull’interesse economico e produttivo da perseguire rispetto all’atto di proroga, vicenda che nel dispositivo di Bolkenstain ha l’antidoto principale nel contrasto di detti provvedimenti privi di qualsivoglia raffronto comparativo di interesse e di uso pubblico del bene, resosi disponibile per scadenza del termine.
Ma vediamo come rende la vita complicata ai responsabili dei servizi l’articolo 18 che, notoriamente, incardina una concessione di beni demaniali marittimi, i primi ricondicibili a banchine ed aree demaniali, i secondi alla realizzazione e gestione di opere attinenti alle attività marittime e portuali collocate nell’area portuale e pertineziale intesa in senso ampio.
Ovviamente il caso più semplice è quello del terminalista che usa le banchine per operazioni portuali a cui si affianca il concessionario che costruisce e gestisce opere a manifestazioni specialistiche eccedenti le operazioni portuali e comunque la gestione di opere infrastrtturali a servizio e per l’uso del mare.
A ciò si aggiunge l’articolo 18 comma 9 bis, che contempla l’applicazione dell’articolo de quo a depositi e stabilimenti di prodotti petroliferi e chimici allo stato liquido ed affini. Quindi un provvedimento amministrativo di pianificazione strategica della portualità e della economia che ruota nell’area portuale, che deve fare i conti con le rigide forme provvedimentali amministrative e le afferenti attività giurisdizionali.
Comparazione delle istanze per accedere alla concessione di aree e banchine, molto gettonate nei porti italiani, ma coerenza con la pianificazione infrastrutturale italiana, investimenti anche stranieri, obiettivi di aumento di traffico navale e rispetto delle linee europee sulle avviande autostrade del mare, concorrenza, sviluppo della modalità ferroviaria in retroportualita, continuità ed efficientemente operativo dei quindici porti italiani, sostenibilità ed impatto ambientale sono gli spunti d’azione che possono inficiare un percorso di ardito rinnovamento giuridico, tentando di giungere ad una maggiore flessibilità del contenuto convenzionale concessorio, stratagemma capace di sposare l’obiettivo dell’efficienza e del miglior uso economico del bene demaniale, fermo restando la necessità di modificare le forme di controllo di efficienza e di risultato che gravitano sui Presidenti delle Adsp.
Si controlli: il ciclo produttivo ed il ciclo integrato delle operazioni portuali ed una rinnovata previsione dei casi di immediata decadenza della concessione demaniale per “inadempimento”, con una attenta lettura delle direttive dell’Anac unito ad un molto residuale utilizzo del contratto di indisponibilità potrà, anche grazie all’aumento delle condizioni di concorrenza all’interno del medesimo porto, consentirà di avere una organizzazione logistica portuale al passo coi tempi Europei, con particolare riferimento alle procedure amministrative, che si ritiene seguano tempistiche informatiche a maggiore efficienza proprio nei porti in cima alle classifiche relativamente alla movimentazione di merci e passeggeri.
Maggiore flessibilità valutativa, quindi per il rilascio delle concessioni portuali a fronte di grandi investimenti, deve fare tuttuno con una riforma sistematica delle fonti giuridiche interne, del tipo testo unico specialistico, in quanto non più coerenti i link di sviluppo localisti con le spinte europeiste di interconnessione logistico e trasportistico che riverbera sui nostri porti in fase di rilancio e di efficientemente strutturale su più fronti.
Grande e nuova sarà la sfida a cui assisteremo con interesse, a tutela del bene pubblico marittimo.
Teodoro Nigro
